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浅谈法制宣传教育在预防和处理群体性事件中的作用

福建省大田县司法局文江司法所 廖明绩

所谓群体性事件就是指群众性矛盾纠纷事件，它的参加人数少则十几人，多则成百上千人，这类事件具有很强的对抗性和社会复杂性，如果处理不当则会产生极其严重的后果，因此，根据我县实际情况和本人的亲身经历，就如何预防和处理群体性事件谈几点个人体会。
一、准确把握群体性事件的特点和性质
近年来，随着我国改革开放的逐步深入，社会管理体制，利益关系和活动领域等都处在深刻的变化之中，整个社会生活的原有模式逐渐被打破，利益冲突普遍，社会矛盾增多，极易导致群体性事件的发生。当前，我县群体性事件综合起来有以下几个特点。
一是参与人数多。群体性事件所涉及的已不仅仅是个人利益而往往会涉及群体性利益。如矿产开发、拖欠工资、征地拆迁安置补偿。企业因重组、改制、破产引起工人下岗等重大问题。一旦处理不仅当极易产生群体性事件。近年来，从我县发生的群体性事件看，规模较大，几十人、上百人甚至数百人的群体性事件也曾发生过，参加者有农民、下岗职工等。
二是对抗性大。有三分之二以上的群体性事件是干群关系处理不当和政府及相关部门没有依法办事产生的，加上一些合理的要求长期得不到解决，群众对立情绪大。过去一些上访的群众大多情绪比较克制，多数只在本单位、本地方反映情况等，现在多是集体上访，越级上访，不少上访者认为找单位不如找政府，找政府不如堵公路，意在把矛盾推向社会，扩大事态，以引起高层关注。
三是发展的趋势更加复杂。近年来一些群体性事件出现组织化倾向，跨地区、跨行业的群体性事件呈增长趋势，多数群体性事件背后都有组织者、策划者，甚至有个别组织者、策划者利用群众的对抗心理，煽风点火，造谣中伤，意在扩大事态，造成社会混乱，要挟党委政府放弃原则就范，以达到他们混水摸鱼的目的。
对于群体性事件如何定性，不同的认识会有不同的看法。有一些基层党政领导认为参与群体性事件的人是一些“刁民”，对他们应当采取强硬措施，所以，在处理这些群体性事件时，往往动用警力抓人，造成了很坏的社会影响，严重损害了党委政府的形象，这是由于对群体性事件的性质认识不清，从而产生处理不当而引发不良后果。我们认为，当前很多群体性事件虽然表现出很强的对抗性，但是，从根本上讲仍然属于人民内部矛盾。理由是：第一，从当前群体性事件的特点和具体事件看，引发群体性事件的原因主要有：一是因为个别基层党政领导决策失误造成众多群众的直接利益受损；二是有些党政领导没有依法办事，侵害了群众的利益；三是有些党政领导工作不负责任，官僚主义严重、推诿扯皮，不做具体扎实的工作，引起矛盾愈来愈尖锐，最终导致群体性事件的发生。第二，几乎所有的群体性事件都只是为了解决某些具体问题，即使个别有人背后组织，煽动的群体性事件，众多的参加者也是在不明真象的情况下，为了他们的切身利益而参加的，而不是要推翻共产党的领导和社会主义制度，对于广大群众来说，当然只能属于人民内部矛盾范畴。对人民内部矛盾的解决，就不能采取专政的手段，即使是有人组织的群体性事件，只可对背后的组织者给予法律制裁，而不应对广大群众采用强制性手段。总之，对群体性事件一般要用说服教育的方法。
二、法制宣传教育是预防和处理群体性事件的治本之策
预防和处理群体性纠纷，有多种途径，从当前的实际情况看，发展经济，提高广大群众的生活水平是减少群体性事件的治标之本；加强领导干部队伍建设，坚持依法行政是减少群体性纠纷的重要途径；而加强法制宣传教育是预防和处理群体性事件的治本之策，在处理群体性事件时，我县各地也采取了一些正确有效的方法：如民主集中制的方法，说明教育的方法等等。但从工作的实践看，在预防和处理群体性事件中法制宣传教育手段发挥着其他手段不可替代的重要作用，主要表现在以下两个方面：
（一）从处理群体性事件的角度看，法制宣传教育手段是一种思想政治工作的方法，它不仅可以有效地缓解群众对党和政府的对立情绪，而且有利于问题的彻底解决，减少出现反复的后遗症。思想政治工作，历来是我党动员群众、组织群众、教育群众，胜利完成各项任务的重要法宝，也是我们战胜任何艰难险阻，永远立于不败之地的主要经验和优良传统之一，运用法制宣传教育手段来预防和处理群体性事件是我们党在新时期运用思想政治工作方法解决现实问题的又一体现。它在处理群体性事件中，虽然形式上“软”，但比起动用警力来效果要好。法律作为一种社会规范，不仅规范着每个社会成员的行为，也调节着社会成员之间的利益关系，而且较其他规范更具有权威性、公正性和强制性。在处理群体性事件过程中，将法律知识寓教于宣传教育之中，可以依照法律找出每个参与者行为的合法性和违法性，发现每个参与者的合理要求和无理要求，合法、合理的要求应予尽力解决；违法，无理的要求通过对照法律一目了然，使群众口服心服。同时运用法制宣传教育手段解决群体性事件时也可增强广大干部群众的法律知识，纠正不依法行政、避免矛盾进一步激化。使矛盾逐步化解，事态尽快平息。
（二）从预防群体性事件的角度看，法制宣传教育是依法治国的具体化，不断增强广大干部群众的法律知识和法律意识，提高党政干部依法办事能力和人民群众依法维护合法权利能力，是一种治本方法。从引发群体性事件的原因看，大多源于一些党政机关和职能部门个别工作人员处理问题不当或不能依法办事，许多群众法律知识不强，一但发生矛盾，极易引发群体冲突。所以，法制宣传教育是治本之策。通过法制宣传教育，一是增强广大群众遵纪守法的自觉性；二是提高广大群众依法保护自身合法权益的认识；三是使广大群众明白依法解决问题的方法和途径。有了这三条，就可以从根本上防止了群体性事件的发生。
通过法制宣传教育，把党的路线、方针、政策告诉群众，把公民的权利义务告诉群众，把即将办的事情告诉群众，通过法制宣传教育，说服群众，认清长远利益与眼前利益的关系，整体利益与局部利益的关系，什么能做，什么不能做，不因眼前的，局部的利益损害整体利益，通过法制宣传教育，增强了群众的法律意识，提高了群众分清是非的能力，这样就能使群体性事件消灭在萌芽状态，即使发生了群体性事件，也能在平定后不再复发。
三、如何发挥法制宣传教育在处理群体性事件中的最佳效果
使用法制宣传教育这一方法预防和处理群体性事件时，我们认为，基层党政领导干部必须注意以下几个问题，才能产生最佳效果。
（一）要运用好法制宣传教育手段，基层党政领导干部要首先提高自身的法律素质，领导干部的法律素质提高了，才能有效运用法制宣传教育这一重要手段，在处理干群等矛盾中，在处置群体性事件中，始终占据主动地位。
（二）用法制宣传教育手段应当注意深入实际，调查研究，了解民情、民意、民忧，大多数群体性事件是通过违法形式表现的合理要求，这就要求基层党政领导干部为了预防和圆满解决群体性事件，要以高度的责任心，满腔热情地去关心群众，帮助群众，深入实际调查研究，体察民情，及时掌握群众在做什么，想什么，有什么困难，有什么怨气。掌握群众的情绪，群众的态度，群众的希望与要求等等。这样才能找到矛盾激化的结症，对症下药，及时帮助他们解决实际问题，帮助群众克服暂时的困难。
（三）在处理群体性事件中，法制宣传教育手段要与其他手段结合运用，虽然法制宣传教育手段能在处理群体性事件中发挥重要作用，但是，法制宣传教育不是包治一切社会矛盾的灵丹妙药，它需要同其他社会管理手段结合起来，灵活运用。在平时矛盾没有达到激化状态时应注意法制宣传的教育作用，使广大群众懂得怎样遵守国家法律、怎样处理好国家、集体和个人的利益关系，尽量将事态消灭在萌芽状态，在矛盾已经激发、群体性事件已经发生时，就必须充分发挥各种手段紧密结合的措施，“软”手段和“硬”手段结合运用，一方面，许多人民内部矛盾，单靠行政命令和强制力是行不通的，只能依靠“软手段”，进行深入细致的法制宣传教育；另一方面，对极少数严重违法者，只开展宣传教育也是难以奏效的，必须依法采取“硬手段”，坚决打掉其嚣张气焰，以教育广大群众，收到平息群体性事件好的效果。
当然，要从根本上减少和预防群体性事件的发生，更应当依靠平时的法制宣传教育，只有群众知理懂法了，才会通过正常渠道反映问题，解决问题，不采用过激手段，不采用违法方式，扩大事态。　　　　　　　　　　　　　　　　　


海南省人大常委会


海南省实施《中华人民共和国海域使用管理法》办法

（2005年5月27日海南省第三届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）

第一条 为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，根据《中华人民共和国海域使用管理法》、全国人民代表大会有关决定和有关法律法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 在本省行政区内的海域持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本办法。
第三条 排他性用海（以下简称用海）活动包括下列项目：
（一）填海、围海、海岸工程、人工构造物及安全区用海；
（二）海洋石油、天然气和其它矿产资源的勘探、开采用海；
（三）港口、航道、锚地等海上交通设施用海；
（四）打捞沉船沉物用海；
（五）海洋旅游业（含海上游乐设施）用海；
（六）海洋考察、科研、教育、公益服务事业以及建筑、设置公共设施用海；
（七）海底电缆、管道及安全区用海；
（八）海洋增殖、养殖用海；
（九）在海洋自然保护区、海洋特别保护区内适度开发的项目用海；
（十）陆源污染物海域排放区、海洋倾倒区用海；
（十一）法律、法规规定的其他用海活动。
第四条 省人民政府对本省行政区内的海域统一行使管辖权。省人民政府海洋行政主管部门负责全省海域使用的监督管理。
沿海市、县、自治县人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。
沿海乡镇人民政府协助市、县、自治县人民政府海洋行政主管部门对渔业养殖用海进行监督管理，调解渔业养殖用海纠纷。
第五条 省和沿海市、县、自治县人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，依据上一级海洋功能区划，编制本行政区域的海洋功能区划。
省海洋功能区划，经省人民政府审核同意后，报国务院批准。沿海市、县、自治县海洋功能区划，经该市、县、自治县人民政府审核同意后，报省人民政府批准，并报国务院海洋行政主管部门备案。
第六条 海洋功能区划经依法批准后，非经法定程序，不得改变海洋功能区划确定的海域功能。
因公共利益、国防安全或者进行重大能源、交通等基础设施建设，需要改变海洋功能区划的，由原编制机关会同有关部门提出修改方案，报原审批机关审核批准。
第七条 省和沿海市、县、自治县人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，根据经批准的海洋功能区划，编制海域使用规划，报本级人民政府批准后实施。
第八条 经批准的海洋功能区划和海域使用规划应当自批准之日起30日内，由沿海县级以上人民政府向社会公布，但涉及国家秘密的部分除外。
第九条 海域使用必须符合海洋功能区划和海域使用规划，遵循统一规划、合理开发、综合利用与环境保护相结合的原则。
本省严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。
第十条 依照《中华人民共和国军事设施保护法》和国务院、中央军事委员会的有关规定，海域军事禁区、军事管理区范围的划定和调整，应当在确保军事设施安全保密和使用效能的前提下，兼顾经济建设、自然环境保护和当地群众的生产、生活。
第十一条 下列项目用海，应当报省人民政府审批：
（一）填海50公顷以下的项目用海；
（二）围海10公顷以上100公顷以下的项目用海；
（三）不改变海域自然属性30公顷以上700公顷以下的项目用海；
（四）跨市、县、自治县的项目用海；
（五）其他应当由省人民政府批准的项目用海。
下列项目用海，应当报沿海市、县、自治县人民政府审批：
（一）围海10公顷以下的项目用海；
（二）不改变海域自然属性30公顷以下的项目用海。
本省审批权限以外的项目用海，应当经省人民政府审核后，报国务院审批。
第十二条 申请使用海域的，申请人应当向有审批权的沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门提交以下材料：
（一）海域使用申请书；
（二）海域使用论证材料；
（三）相关的资信证明材料；
（四）海域使用测量报告书（含宗海图）；
（五）法律、法规规定的其他材料。
在城市规划区内的项目用海，应当符合城市总体规划，并依法办理有关规划审批手续。
第十三条 下列项目用海，海域使用申请人应当按照有关规定组织论证，提交海域使用论证报告书：
（一）国家和本省重大建设项目用海；
（二）填海、围海、矿产资源开采、修建港口、码头及海上人工构造物等项目用海；
（三）涉及海上交通安全、自然保护区和特别保护区等海域的项目用海；
（四）对海域自然属性影响较大的其他项目用海。
前款以外需要进行海域使用论证的项目用海，海域使用申请人应当提交海域使用论证报告表。
涉及海域使用的海岸工程、海洋工程建设项目，海域使用申请人应当按照有关规定组织进行环境影响评价，提交环境影响报告书。
第十四条　省和沿海市、县、自治县人民政府海洋行政主管部门自收到海域使用申请材料之日起20个工作日内对海域使用申请提出审核意见，并报有批准权的人民政府批准。海洋行政主管部门审核海域使用申请，应当征求同级相关部门的意见。
海域使用申请经依法批准后，由作出批准决定的人民政府在10个工作日内登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请不予批准的，应当书面通知申请人。
申请人提交的海域使用论证报告书由海洋行政主管部门依照有关规定组织专家评审。海洋行政主管部门认为需要听证的填海申请事项，应当向社会公告，并举行听证。专家评审和听证所需时间不计算在本条规定的期限内。海洋行政主管部门应当将所需时间书面告知申请人。
申请人提交的环境影响报告书，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的有关规定办理审批手续。
第十五条 有下列情形之一的，不得批准使用海域：
（一）不符合海洋功能区划和海域使用规划的；
（二）破坏海域资源和污染海洋环境的；
（三）影响国防安全、海上交通安全、海岸及其他海洋工程安全的；
（四）法律、法规禁止使用海域的其他情形。
第十六条 对同一项目用海，申请人应当一次提出申请，不得化整为零申报；有审批权的沿海县级以上人民政府不得超越批准权限化整为零审批。
第十七条 海洋功能区划和海域使用规划确定用于渔业养殖的海域，经沿海市、县、自治县人民政府批准，可以优先安排给当地农村集体经济组织成员用于发展养殖生产。
第十八条 省和沿海市、县、自治县人民政府审批渔业养殖项目用海，应当根据海洋功能区划和海域使用规划合理布局，科学确定养殖密度，防止造成海洋环境污染。
省和沿海市、县、自治县人民政府及其海洋行政主管部门应当加强海洋生态环境的监测和保护，对受到损害的海洋生态环境，应当组织修复。对海洋生态环境受到严重破坏的海域，可以依法采取收回、置换海域使用权等方式，调整海域使用状况，恢复海洋生态环境。由于行政机关的原因给海域使用权人造成财产损失的，应当依法给予补偿。
第十九条 海域使用权人应当按照规定的用途合理利用海域，不得破坏海洋生态环境，所使用海域的自然资源和生态环境发生重大变化的，应当及时报告海洋行政主管部门。
第二十条 以申请并依法批准的方式取得海域使用权的，海洋行政主管部门应当在作出行政许可决定前，向社会公示行政许可事项。
以招标、拍卖的方式取得海域使用权的，应当遵守《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国拍卖法》和有关法律、法规的规定。招标或者拍卖海域使用权的具体办法，由省人民政府规定。
第二十一条 海域使用权依法转让、继承、出租、抵押或者作价入股的，由原海域使用权登记机关依法办理登记手续。法律、法规另有规定的，从其规定。
第二十二条 有下列情形之一的，原批准用海的人民政府可以无偿收回海域使用权：
（一）取得海域使用权后连续闲置满2年的；
（二）以非有偿方式取得的海域使用权，虽然期限未满，但不再使用的。
第二十三条 对填海形成的土地，海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书和海域使用红线图向县级以上人民政府土地行政主管部门申请换发国有土地使用权证书，并缴纳土地出让金，已缴纳的海域使用金和填海成本应当予以抵减。
第二十四条 有下列情形之一的，海洋行政主管部门应当注销海域使用权证书，并予以公告：
（一）依法收回海域使用权的；
（二）海域使用权期限届满，未申请续期或者申请续期未获批准的；
（三）已换发土地使用权证书的填海项目。
第二十五条 使用海域的单位和个人，应当按照国家和本省的规定，缴纳海域使用金。
在15米等深线向深海一侧海域进行养殖的，按照浅海相应养殖方式应缴纳的海域使用金的50%计征。
渔民使用海域从事养殖活动的，经有批准权的人民政府海洋行政主管部门和财政部门审查批准，可以适当减缴或者免缴海域使用金。具体办法由省人民政府另行规定。
第二十六条 依法减缴或者免缴海域使用金的，申请人应当向批准用海的人民政府海洋行政主管部门提交海域使用金减免申请和有关证明材料。海域使用金减免申请，由有批准权的人民政府海洋行政主管部门和财政部门审查批准。
以减缴或者免缴海域使用金的方式取得的海域使用权，不得擅自转让或者出租。确需转让或者出租的，应当经原批准用海的人民政府批准，并补缴海域使用金。
第二十七条 海域使用金纳入财政预算管理。省和沿海市、县、自治县人民政府应当统筹安排资金，用于海域的整治、保护和管理。
第二十八条 违法擅自改变海域用途的，由县级以上人民政府海洋行政主管部门责令限期改正，恢复原状，没收违法所得，并按照下列规定处以罚款：
（一）擅自将非填海用途改为填海的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍以上20倍以下的罚款；
（二）擅自将非围海用途改为围海的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍以上15倍以下的罚款；
（三）擅自将海域用途作其他改变的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款。
第二十九条 无权批准使用海域的单位非法批准使用海域的，超越批准权限化整为零批准使用海域的，或者不按照海洋功能区划和海域使用规划批准使用海域的，批准文件无效，由县级以上人民政府海洋行政主管部门收回非法使用的海域；对非法批准使用海域的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
第三十条 沿海县级以上人民政府及其有关行政主管部门违反法律法规颁发海域使用权证书，或者颁发海域使用权证书后不进行监督管理，或者发现违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 海域使用造成海洋环境污染损害的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律法规予以处罚。
第三十二条 本办法具体应用问题由省人民政府负责解释。
第三十三条 本办法自2005年7月1日起施行。