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广东省广州市人大常委会


广州市第十三届人民代表大会常务委员会公告第98号



广州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十九次会议于2011年4月27日通过的《广州市信息化促进条例》，业经广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2011年7月29日批准，现予公布，自2012年1月1日起施行。



广州市人民代表大会常务委员会
2011年9月6日



广州市信息化促进条例

（2011年4月27日广州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过 2011年7月29日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准 2011年9月6日公布 自2012年1月1日起施行）

第一章 总 则

第一条 为加快信息化建设，规范信息化管理，提高信息化水平，促进经济发展和社会进步，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市信息化规划与建设、信息产业发展、信息技术推广应用、信息资源开发利用及其相关管理活动。
第三条 信息化发展应当遵循科学先进、统筹规划、统一标准、实用高效、资源共享和保障安全的原则。
第四条 市、区、县级市人民政府应当加强对信息化工作的领导，将信息化发展纳入国民经济和社会发展规划，建立健全信息化工作领导协调机制，并制定政策、采取措施推动信息化发展。
市、区、县级市人民政府应当在每年财政预算中安排信息化发展经费，用于开展信息化建设，推动信息技术创新和信息产业发展。
市人民政府应当根据本市国民经济和社会发展需要，每年向社会公布信息产业发展重大项目、重点领域、关键技术和产品指南等信息，支持和引导信息产业发展。
第五条 市信息化主管部门负责本市信息化的统筹规划、指导协调和监督管理工作，组织实施本条例。市人民政府其他相关行政管理部门应当按照各自职责协同实施本条例。
区、县级市信息化主管部门具体负责本辖区内信息化的规划、协调和监督管理工作。
第六条 市信息化主管部门会同市人力资源和社会保障行政管理部门每年对市人民政府各行政管理部门行政负责人以及各区、县级市人民政府行政负责人推动本部门、本区域信息化工作的绩效进行考核。考核内容包括信息化技术应用、信息资源共享和整合、信息管理与安全保障等方面的绩效。
考核的具体办法由市人民政府制定。
第七条 国家机关、企事业单位和个人应当遵守和执行国家、省、市有关信息安全保障的规定。
市信息化主管部门应当会同公安、国家安全、保密等相关行政管理部门建立信息安全情况通报和应急处理协调机制。

第二章 信息化规划与建设

第八条 市信息化主管部门应当会同相关行政管理部门，根据国家、省的信息化发展规划和本市国民经济和社会发展规划，编制本市信息化发展规划，报市人民政府批准后实施。
各区、县级市信息化主管部门根据本市信息化发展规划，编制本区域信息化发展规划，报同级人民政府批准后实施，并报市信息化主管部门备案。
第九条 制定和实施信息化发展规划应当遵循城乡统筹、均衡发展、集约建设、资源共享的原则，避免盲目投资和重复建设。
信息化发展规划应当包括信息工程建设、信息产业发展、信息技术推广应用、信息资源开发利用和信息安全保障等内容，并设定具体目标，提出主要任务和重大项目，明确保障措施和实施步骤。
第十条 市人民政府各行政管理部门根据市信息化发展规划，编制本管理领域的信息化专项规划，报市信息化主管部门批准。
跨管理领域的信息化专项规划由市信息化主管部门组织相关行政管理部门，根据信息化发展规划编制，报市人民政府批准。
第十一条 市信息化主管部门应当会同市规划、城乡建设、文化广电新闻出版等行政管理部门，根据市城市总体规划、控制性详细规划以及信息化发展规划，编制本行政区域通信网、互联网、广播电视网等公共信息基础设施建设规划，报市人民政府批准后实施。
第十二条 编制信息化发展规划、信息化专项规划和公共信息基础设施建设规划，应当组织专业论证，除法律、法规规定保密的外，应当公开征求公众意见。
第十三条 信息化发展规划、信息化专项规划和公共信息基础设施建设规划一经批准，不得随意变更；确有必要作出重大变更的，编制机关应当向原批准机关报告变更的理由，并按照原批准程序重新报批。
第十四条 市、区、县级市信息化主管部门应当及时向社会公布信息化发展规划及其执行情况，接受社会监督。
第十五条 市、区、县级市人民政府相关行政管理部门应当根据国家规定，推进通信网、互联网、广播电视网在业务、网络和终端等方面的融合，实现集约化建设和管理。
第十六条 新建、改建、扩建通信网、互联网、广播电视网等公共信息基础设施，应当符合公共信息基础设施建设规划，并依法办理城乡规划、用地、建设、环境保护等审批手续。对不符合建设规划的公共信息基础设施，规划、国土、城乡建设、环境保护等相关行政管理部门不予审批。
任何单位和个人不得擅自拆除、迁移或者损毁通信网、广播电视网、互联网等公共信息基础设施。
第十七条 市、区、县级市人民政府及相关行政管理部门应当结合我市实际，加强农村信息化基础设施和农村综合信息服务体系建设，开发、利用和整合农业信息资源，促进农产品电子商务的发展，提高农村农业信息化水平，推进城乡一体化发展。
第十八条 全部使用或者部分使用财政资金的年度信息工程建设计划，应当按照下列规定制定：
（一）市、区、县级市信息化主管部门根据信息化发展规划和信息化专项规划，发布下一年度全部使用或者部分使用财政资金的本级信息工程建设计划项目申报指南；
（二）项目单位根据申报指南编制项目建设方案报同级信息化主管部门审核；
（三）市、区、县级市信息化主管部门对项目建设方案的必要性、技术可行性和经济合理性进行审核；
（四）审核通过的项目按照规定办理相关审批手续后，由市、区、县级市信息化主管部门汇总并形成年度信息工程建设计划。
市、区、县级市信息化主管部门应当将年度信息工程建设计划向社会公布，并监督实施。
未纳入年度信息工程建设计划的项目，财政行政管理部门不予安排资金。
第十九条 全部使用或者部分使用财政资金建设的信息工程完成后，应当及时进行验收。未经验收或者验收不合格的不得正式交付使用。具体验收程序和规范由市人民政府制定。
第二十条 使用非财政资金建设的全市性公共信息基础设施建设工程，项目单位应当自工程竣工验收后三个月内将工程信息报市信息化主管部门备案。
前款规定的全市性公共信息基础设施建设工程包括信息网络、信息技术综合应用、信息资源开发利用、信息安全保障等涉及本市全局性、基础性的信息工程。
第二十一条 全部使用或者部分使用财政资金的信息工程建设，应当符合政府采购等有关法律、法规的规定。
从事信息工程建设的单位依照国家规定需要经过资质认证的，应当依法取得资质认证。未经资质认证的单位，不得承揽或者以其他有资质单位的名义承揽相应的信息工程；已经资质认证的单位，不得超越其资质等级承揽信息工程。
第二十二条 政府门户网站、政务网络系统、信息安全系统、数据备份和灾难恢复系统以及基础信息资源库等电子政务的公共信息基础设施，应当按照信息化发展规划、信息化专项规划和公共信息基础设施建设规划进行建设。
前款规定的基础信息资源库指包括自然人信息、法人及其他组织信息、自然资源和地理空间信息、宏观经济信息四项基础信息的资源数据库。

第三章 信息产业发展

第二十三条 市人民政府应当加强信息产业基地和信息产业园区建设，重点扶持基地和园区内的公共技术服务平台、信息化应用平台的建设，支持技术研发、培训等配套服务机构的发展。
第二十四条 市人民政府应当在支持企业自主创新、重大项目建设和先进适用技术研发方面优先安排与国家、省信息产业专项资金相配套的资金，对关系本市信息产业发展全局的重点领域、重大项目和关键技术安排资金予以扶持。
市人民政府应当对从事电子信息、软件开发、网游动漫等信息产业的中小企业给予扶持，支持其进行信息技术自主创新。
第二十五条 市、区、县级市人民政府应当建立和完善多元化的信息产业投融资机制，鼓励和引导企业、其他经济组织和个人投资信息产业。
第二十六条 市人民政府应当加强信息技术知识产权的推广和保护，培育和发展信息技术知识产权交易市场，促进信息技术转让和成果转化。
市、区、县级市人民政府应当加大对信息技术自主创新产品的扶持力度，实行信息技术自主创新产品的政府首购和订购制度。
第二十七条 市、区、县级市人民政府应当制定扶持政策，促进信息服务企业的发展。
第二十八条 市信息化主管部门应当会同市经贸、外经贸、统计、知识产权等相关行政管理部门对信息产业运行进行监测、评估和预测，建立风险预警机制。
第二十九条 市、区、县级市信息化主管部门应当会同同级统计行政管理部门，对本行政区域内的信息化应用水平及信息产业运行进行调查、分析，为发展信息产业提供科学决策的依据。
市、区、县级市人民政府各行政管理部门、企事业单位和社会团体应当按照要求提供相关数据。
第三十条 市、区、县级市信息化主管部门应当会同同级人力资源和社会保障行政管理部门根据信息化发展的需要，制定信息化人才引进计划，建立人才引进的优惠和激励制度，支持政府各行政管理部门、企事业单位引进实用型和创新型的信息化人才，协调解决引进人才及其配偶和子女的入户、子女入学、居住、医疗等方面的具体问题。
第三十一条 高等院校、科研院所、职业教育培训机构等应当按照用人单位和市场的实际需求，采取多种形式培养实用型和创新型的信息化人才。
用人单位应当按照职业教育、专业技术人员继续教育等法律、法规的规定，加强本单位信息化人才的职业教育和在职培训，提高信息技术应用和管理水平。
第三十二条 市、区、县级市人民政府应当扶持本市信息化行业组织的发展，支持信息化行业组织建立健全各项自律性管理制度，指导其制定并组织实施行业职业道德准则。
本市信息化行业组织应当根据本行业的特点，制定和推行信息技术产品生产经营、软件开发和信息服务市场等方面的行业规范，加强行业自律，依法开展信息技术产品和信息服务的市场调查、信息交流、人才培训、咨询评估等服务。

第四章 信息技术推广应用
第三十三条 市、区、县级市人民政府及相关行政管理部门应当制定具体政策和措施，扶持和引导社区信息化建设，构建社区服务管理信息平台，改善社区服务和管理。
第三十四条 市、区、县级市人民政府及相关行政管理部门应当加强对农村的信息服务和指导，建立农业信息收集和发布制度，推广信息技术在农业生产、农村社会管理、农村文化生活等方面的应用，促进农村经济社会发展。
第三十五条 市、区、县级市人民政府应当推动企业建立和完善信用评价、网上交易、物流系统，促进电子商务的发展。
市人民政府有关行政管理部门应当运用信息技术，建立企业和个人信用信息资源库，方便公众查询信用信息，维护市场秩序。
第三十六条 市、区、县级市人民政府应当鼓励和引导企业应用信息技术改造传统产业，促进传统产业的转型升级，推进信息化和工业化的融合。
鼓励企事业单位加大对信息技术推广应用的资金投入。
第三十七条 市信息化主管部门应当会同相关行政管理部门按照自主创新和引进吸收相结合的原则，组织实施市人民政府确定的信息化重点推广应用项目。
第三十八条 市人民政府各行政管理部门应当根据本市信息化发展规划和本管理领域的信息化专项规划，结合业务需要，依托全市统一的电子政务网络平台，组织本管理领域的电子政务建设，除国家有特别规定外，不得新建专用网络，已经建成的专用网络，应当整合接入全市统一的电子政务网络。
市、区、县级市人民政府及其行政管理部门应当按照建设服务型政府的要求，在优化业务流程基础上，应用网络信息技术在线行使公共服务、行政审批、应急指挥、市场监管等行政职能。
市、区、县级市人民政府及其行政管理部门应当利用电子信息手段依法公开政府信息，在公共场所提供无线上网和电子触摸屏等设施，方便公众查询信息，为公众生活提供便利。
第三十九条 科技、教育、文化、医疗卫生、社会保障、金融保险和供水、供电、供气、电信、广播电视、公共交通等承担公共服务的企事业单位，应当根据本行业实际，完善电子信息服务体系，应用信息技术开展业务查询、服务预订、费用收缴等工作，扩大信息技术应用领域，提高社会公共服务水平。
前款规定的承担社会公共服务的企事业单位所提供的信息服务应当符合信息交流的无障碍标准，为残疾人平等参与社会生活创造无障碍环境。
第四十条 市人民政府应当扶持中小企业运用信息化手段，促进技术进步和产业升级，并鼓励社会各方面力量建立面向中小企业的信息技术应用服务平台，为中小企业提供服务。
第四十一条 鼓励企业和个人应用信息技术依法从事商务活动，推进电子商务、电子金融等信息服务业的发展。
第四十二条 市、区、县级市信息化主管部门应当定期组织开展信息技术交流、信息化成果展示及应用推广。
本市广播、电视、互联网、报纸等媒体应当开展信息化宣传。
本市中、小学校应当按照国家课程标准要求开设信息技术课程，普及信息技术教育，合理、有效应用信息技术开展教育教学工作。

第五章 信息资源开发利用

第四十三条 市人民政府应当建立统一的基础信息资源共享交换平台，通过电子政务网络系统实现政府各行政管理部门基础信息资源共享和业务协同。
市、区、县级市人民政府及其行政管理部门应当根据职责分工，开发政府信息资源，建立相应的数据库及应用系统。
第四十四条 市信息化主管部门应当根据政府各行政管理部门依法行使职责的需要，制定基础信息资源共享交换目录、技术规范和范围。
制定基础信息资源共享交换目录、技术规范和范围，应当组织专业论证，征求政府各行政管理部门和相关单位的意见。
市、区、县级市人民政府各行政管理部门和相关单位应当根据前款规定的基础信息资源共享交换目录、技术规范和范围，准确、完整、无偿、及时地向基础信息资源共享交换平台提供本部门、本单位的相关信息。
市、区、县级市人民政府各行政管理部门应当根据职能需要使用基础信息交换目录、技术规范和范围内的信息。
第四十五条 市、区、县级市人民政府各行政管理部门根据职能，需要使用基础信息资源共享交换目录、技术规范和范围之外的信息的，可以向相关行政管理部门提出共享要求，除涉及国家秘密或者法律、法规另有规定的外，相关行政管理部门应当无偿提供。
第四十六条 市、区、县级市人民政府各行政管理部门应当根据信息采集规范的规定，采集基础信息资源库的信息，不得重复采集、多头采集。
信息采集规范由市信息化主管部门会同相关行政管理部门遵循依职能采集，谁采集、谁更新，保障数据来源唯一性的原则制定，报市人民政府批准后实施。
对已重复采集的信息，市、区、县级市人民政府各行政管理部门应当在同级信息化主管部门统筹规划和监督指导下进行整理，形成统一、规范的基础信息资源库。
第四十七条 基础信息资源共享交换目录、技术规范和范围以及信息采集规范在实施过程中，相关行政管理部门有争议的，应当在市信息化主管部门主持下进行协调。协调不成的，争议双方可以书面提请市人民政府裁定。
第四十八条 公民、法人或者其他组织可以对政府依法公开的信息进行公益性或者经营性的增值开发，但不得侵害他人的合法权益。
第四十九条 公民、法人或者其他组织采集他人信息，应当经当事人同意，并明确约定使用范围。法律、法规另有规定的除外。
第五十条 金融、保险、电信、供水、供电、供气、医院、房产中介、物业服务以及其他掌握公众信息的单位，不得将其在提供服务过程中获得的公民、法人和其他组织的信息出售或者以其他方式非法提供给他人。

第六章 法律责任

第五十一条 市、区、县级市信息化主管部门和其他相关行政管理部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上一级主管机关通报批评；情节严重或者造成严重后果的，由任免机关或者监察机关按照管理权限对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）违反本条例第八条、第十条规定，未按要求编制信息化发展规划、专项规划的；
（二）违反本条例第十二条规定，编制信息化发展规划、信息化专项规划和公共信息基础设施建设规划未公开征求公众意见的；
（三）违反本条例第十四条规定，未将信息化发展规划及其执行情况及时向社会公布的；
（四）违反本条例第二十八条规定，未对信息产业运行进行监测、评估和预测的；
（五）违反本条例第二十九条规定，未对本行政区域内的信息化应用水平及信息产业运行进行调查、分析的。
第五十二条 违反本条例第十九条规定，全部使用或者部分使用财政资金建设的信息工程未经验收或者验收不合格即正式投入使用的，由市、区、县级市信息化主管部门要求限期改正；逾期不改正或者造成严重后果的，由市、区、县级市信息化主管部门提请任免机关或者监察机关按照管理权限对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第五十三条 违反本条例第二十一条第二款规定，未经资质认证的单位承揽或者以其他有资质单位的名义承揽相应的信息工程，或者已经资质认证的单位超越其资质等级承揽信息工程的，由市、区、县级市信息化主管部门责令限期改正；逾期不改正或者情节严重的，处以三万元以上十万元以下罚款。
第五十四条 违反本条例第四十四条第三款、第四款规定，未能准确、完整、无偿、及时地向基础信息资源共享交换平台提供本部门、本单位相关信息，或者超越职能需要使用信息的，由市、区、县级市信息化主管部门要求限期改正；逾期不改正或者造成严重后果的，由市、区、县级市信息化主管部门提请任免机关或者监察机关按照管理权限对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第五十五条 有关行政管理部门有下列行为之一的，由市、区、县级市信息化主管部门要求限期改正；逾期不改正或者造成严重后果的，由市、区、县级市信息化主管部门提请任免机关或者监察机关按照管理权限对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）违反本条例第四十五条规定，无法定事由拒不将基础信息资源共享交换目录、技术规范和范围之外的信息无偿与其他政府部门共享的；
（二）违反本条例第四十六条规定，不遵守信息采集规范重复采集或者多头采集信息的。
第五十六条 市、区、县级市信息化主管部门和其他相关行政管理部门及其工作人员在信息化工作中有其他徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守行为的，由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十七条 公民、法人或者其他组织对依法公开的信息进行开发利用时侵害他人合法权益的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
除法律、法规另有规定外，未经当事人同意，采集、使用、泄露或者售卖个人信息的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第五十八条 本条例自2012年1月1日起施行。


从法学视角看供热取暖制度的改革

于洪军


近些年来，随着计划经济向市场经济的过渡，我国北方城市冬季供热中的问题越来越突出了。一方面取暖费难收，逐年拖欠的额度越来越大，据黑龙江日报网站转载的报道，截止2001年底，哈尔滨市历年拖欠的取暖费已高达九亿多元；另一方面取暖方室温低、严冬挨冻的呼声不绝于耳。这两个方面互为因果、恶性循环，在有的地区，一年一度的冬季供热已经陷入了因境，成了一个老大难问题。针对存在的问题，人们进行了有益的探讨，提出了一些对策。如：取暖费“暗补变明补”，“分户供暖”、“分户计量、分室测温”、建立“城市供暖保障体系”等。但是，在这些探讨中，从技术视角考察的多，从法学视角考察的少。以致目前对供热取暖规律的认识及根据这些认识提出的改革方案，还都存在着明显的局限。笔者近两年曾主要从法学视角对供热取暖关系做了一些研究，现根据初步研究所得谈谈笔者对供热取暖关系的认识，及对供热取暖制度改革的一些设想，权作引玉之砖。

一、供热取暖关系——特殊的买卖合同关系
从民法学角度来考察供热取暖关系，我们会很自然地看到供热取暖法律关系归属于哪类法律关系，也会很容易地发现供热取暖法律关系的某些特殊属性。
首先，我们会看到供热取暖关系属于供热方与取暖方之间的一种买卖合同关系。我国《合同法》将“供用热力合同”与供用电、水、气合同规定在一节里（《合同法》把这种合同称作“供用热力合同”，为了便于理解，本文把它称作供热取暖合同）。但从法律关系的划分上，供热取暖合同关系应当归属于买卖合同关系。此法律关系的主体是作为经营者的出卖人，即供热方，和作为消费者的买受人，即取暖方；客体是热能；内容是供热方享有收取取暖费的权利，承担着提供符合标准的热能的义务，和作为经营者应承担的其他义务，取暖方享有取得符合标准的热能的权利，和作为消费者的其他权利，承担着交付取暖费的义务。供热方与取暖方所交易的是热能这一特殊的商品。故供热取暖合同关系应属于买卖合同关系，应受合同法及其中的买卖合同法律规范的调整，同时还应受消费者权益保护方面法律规范的调整。
其次，我们会进一步发现供热取暖这种买卖合同关系是一种特殊的买卖合同关系。其特殊性有以下三点：
一是买卖的商品特殊。也即法律关系的客体特殊。供热方与取暖方通过合同所买卖的商品是热能。根据《传热学》的理论，“凡有温差，就有热量自发地由高温物体传到低温物体”。这证明，热能这种商品有幅射性、传导性。由这种幅射性、传导性所决定，热能便表现出两种特殊性：第一，取暖方共享性。在一建筑物内，一家取暖，四邻受益。热能的买卖并不是象水、电、气的买卖那样，一家一户分别买受、独自享用、互不相干。第二，热量与室温的不对应性。现在建设部等八部、委、局已经提出要“逐步取消按面积计收热费,积极推行按用热量分户计量收费办法。今后，城镇新建公共建筑和居民住宅，凡使用集中供热设施的，都必须设计、安装具有分户计量及室温调控功能的采暖系统，并执行按用热量分户计量收费的新办法”。但热量多少与室温高低虽然存在正比关系，但二者的关系并不是对应的。购买同量的热能，因四邻室温不同或所处位置（居中、边角、底层或顶层）、朝向的不同，室温就会大不相同；享受同样的室温，也会因四邻室温或所处位置、朝向的不同而需要购买不同量的热能。
二是国家对其管理特殊。一般买卖合同关系，遵循的是“当事人意思自治原则”，当事人可以自由地订立、变更、转让、解除合同。国家管理市场，市场引导当事人的行为。而供热取暖合同关系则不然。为实现节能，国家建设部2000年2月18日发布的《民用建筑节能管理规定》第七条规定：“建设单位应当按照节能要求和建筑节能强制性标准委托工程项目的设计”，第八条要求“严寒和寒冷地区设置集中采暖的新建、扩建的居住建筑设计，应当执行中华人民共和国行业标准《民用建筑节能设计标准（采暖居住建筑部分）》”根据这一规定，北方在部分地区购买楼房的业主与供热企业之间的供热取暖合同是国家强制订立的，供热室温标准、供热价格也是由政府部门确定的。这说明，国家对供热取暖合同关系是实行着特殊管理的。这种管理是必要的。不管是经营者还是消费者均应服从政府的依法管理，绝不能象买卖一般商品那样，根据市场的供求关系自由买卖热能。
三是合同的订立、转让、终止特殊——与房屋的买卖、租赁同步。在一般的买卖合同关系中，一方要约，另一方承诺，买卖合同就订立了。供热取暖合同的订立不是这样。因执行集中供热的规划， 建筑物的供热设施是随所依附的建筑物的兴建而兴建、安装的。因此，就住宅楼房而言，住户一经购买房屋，就等于以自已的行为表明，他承诺了相应的供热企业的供热要约，供热取暖合同随房屋买卖合同的订立而订立（或者是从开发商那里全部受让）；如果有一天住户将该房屋卖掉或者出租，那么，他也就同时将供热取暖合同中属于取暖方的权利义务全部转让给了房屋买受人、承租人，供热取暖合同随房屋的出卖或出租而转让；而只要业主或房屋使用人对房屋的所有权或使用权没有消灭或终止，供热取暖合同也就不会终止。
作为业主或房屋使用人，购买或承租了房屋而拒绝取暖，即拒绝订立或受让供热取暖合同是不可思议的；作为供热企业，对业主或房屋使用人拒绝供热，同样也是不可思议的。所以，只要你是房屋所有权人或使用人，那么你就与供热企业存在着供热取暖合同关系，供热取暖合同的订立、转让、终止，与房屋的买卖、转让同步。这一点，不仅与其他买卖合同不同，就是与相近似的供用电合同、供用水合同也都有很大的不同。

二、对供热取暖关系认识的误区及改革难点。
近些年，在计划经济向市场经济过渡的大环境下，人们对供热取暖关系的认识存在着以下两个误区，与此相联系，供热取暖制度的改革也存在着两大难点。
第一个认识误区，是因袭计划经济的思维习惯，把供热取暖看作是政府的一项福利事业，没有把供热取暖关系看作是经营者和消费者之间的一种买卖合同关系。这一认识误区当然是计划经济传统的产物。由于这一认识误区的存在，多年来，供热取暖双方很少有订立书面合同的。有的供热企业只知道张贴政府文件收费，不严格履行供热的义务；有的取暖居民只知道享有取暖的权利，不愿履行交付取暖费的义务，或者是交付了取暖费，而不问供热温度是否达到了标准。政府也主要靠行政手段解决供热取暖中的矛盾，很少从完善合同，科学地、明确地设定双方权利义务入手进行管理。
这一认识误区，形成了供热取暖制度改革中所无法回避的一个难点，即：拖欠取暖费与供热达不到标准两个问题的恶性循环。在对供热取暖制度改革问题的讨论中，人们已经基本上走出了上述的认识误区，在热商品化、市场化、停止福利供热、变暗补为明补等方面基本上形成了共识。但是，由于多年来旧认识、旧体制所造成的问题并没有解决，改革是在现有的条件下进行的，故无法绕过这一难点。
第二个认识误区，是把热能看成了与水、电、气同样的商品，忽略了热能这一商品的幅射性和传导性所带来的特殊性。由于这一认识误区的存在，人们在进行供热制度改革、考虑节能和付费公平的时候，比较一致的想法，就是安装热计量表、实现分户计量、按用热量付费。于是在一些地区便开始推行“一户一阀”，似乎推行了“一户一阀”，供热制度的改革就可以大功告成了。殊不知，由于热能存在着上面提到的取暖方共享性和热量与室温的不对应性，在同一栋楼内，如果有一家不交费，你就是把他的供热阀门关了，他还是能够从墙壁的热幅射中享受到一定的热能；如果有多数人不交费，把这些人的供热阀门关了倒是容易，可是谁来弥补供热锅炉“大马拉小车”所造成的亏损呢？为节能、集中供热所做的规划、设计、施工等工作岂不也前功尽弃了吗？而且，这种认识和做法也与供热取暖合同订立、转让、终止的特殊性相矛盾。
所以，推行“一户一阀”可以，但是，“一户一阀”推行后，如何计量热能的改革难点便突出出来了。如果以供给的热量来计费，那么，一楼内将总供热量按面积均摊计费与各取暖户按实际供热量计费应当各占多大比例？处于不同位置和朝向的用户的供热量如何计算？有邻居完全或部分关掉阀门的用户供热量如何计算？这些都涉及到复杂的计算，而且都必须在改革中予以解决。否则，供热方与取暖方在实际生活中将会纠纷不断，这当然违背了推行“一户一阀”的初衷。
况且，虽然在新建建筑物推行“一户一阀”容易做到，但将原有的建筑物全部改造成“一户一阀”，则有一个可行性的问题。因为这种改造将要投入相当数目的资金，而且将会因破坏原有的装修，给一些用户造成资金损失。这些资金由政府负担还是由用户负担或是由两方来分担？不可否认，有的地区，政府可能负担得起，有的住户可能负担得起并愿意进行改造。但并不是所有的地方政府都能负担得起，所有的住户都负担得起并愿意进行改造。根据这种情况，国家至少在短期内就不可能通过法律对原有建筑物强制推行“一户一阀”改造。现在的供热取暖制度改革也不能不面对这一问题。

三、供热取暖制度改革的设想
根据上述对供热取暖法律关系的认识，针对当前对供热取暖关系的认识误区及改革难点，结合其他领域的改革经验，笔者提出以下改革设想：
㈠改革的基本思路：变按供热量计费为按取暖人实际享受到的室温计费。现在论者及决策者所设想的“分户计量”、“按用热量付费”并不错。造成用热量计算复杂的改革难点的，是按供热量计费的计量方式不科学。取暖方要享受的是舒适的室温，调整供热取暖关系就是要使取暖方所享受的室温与其所付出的取暖费之间建立起对应关系：要享受较高的室温，就相应地多付费；要少付费，室温就得相应地降低。我们绞尽脑汁地考虑按面积计费与按实际供热量计费的比例，考虑不同住户的位置、朝向、邻居室温以修正其供热计量与计费的关系，目的也是为了建立住户室温与其付费间的对应关系。供热量与室温是不对应的，因而与付费也是不可能对应的。某些住户虽然供热量多、付费多，但室温不一定高，因为有部分热量由于某种原因流失了，该部分住户并没有实际得到；某些住户虽然供热量少、付费少，但室温不一定低，因为该部分住户的住房热量流失相对较少。
这样看来，与其通过供热计量再经过复杂的计算以建立室温与付费的对应关系，倒不如舍弃这种计量方式，改以直接计量室温，直接按室温计费，直接建立室温与付费的对应关系。具体做法是：
1．先研发出一种能够自动记录一个取暖期全部室温情况的记录表，放置在住户的各个厅室内的适当位置，该表能够自动记录供暖期间任何时间的室温，并能在取暖期内的任何时候，计算并显示出该取暖期供热以来的平均室温。如果此表能够自动控制所处厅室的进热管阀门为最好。如果此表不能自动控制阀门，则可在各厅室散热器的进热管处分别安装手动阀门，以控制室温。
2．由法律规定不同气候区内取暖费起算的室温标准，再由当地物价部门通过法定程序确定每高出取暖费起算室温标准一摄氏度每平方米使用面积的收费标准，或曰热能价格（元/平方米度）。取暖费的计算公式是：房屋使用面积×（平均室温－取暖费起算室温）×热能价格。比如：如果法律规定某气候区内取暖费起算的室温标准为摄氏2度，该气候区内某一政府物价部门确定的热能价格是1.25元，那么，一个有60平方米使用面积的住户，当他取暖期内的平均室温为摄氏18度时，他在这个取暖期内应交的取暖费为：60平方米×（18度－2度）×1.25元＝1,200元。如果有一个取暖期他关掉了住房内全部阀门，他的室温记录表上的平均室温读数是12度，那么他在这一取暖期内应交的取暖费则是：60平方米×（12度－2度）×1.25元＝750元。
3．对不能实行一户一阀控制的建筑物，由法律规定供热必须要达到的最低室温标准，并规定在此类建筑物内热量流失较多的几处厅室适当位置（可由供热方与取暖方代表共同确定）安装室温记录表，以对供热是否达到法定标准及未达到法定标准的程度做一记载。只要室温记录表记载的室温达到了法定供热标准，该建筑物内的任何一个业主或房屋使用人就应当按法定最低室温交付取暖费。取暖费的计算公式是：房屋使用面积×（法定最低室温－取暖费起算室温）×热量价格。
这一思路与按供热量计费相比的优势在于：
1．适应了热能这一商品的特殊性，避开了按供热量计费的复杂性，能够较好地实现供热取暖合同关系的公平，便于操作、管理。
2．较好地解决了尚不能进行一户一阀改造的建筑物的供热方与取暖方的矛盾。
3．成本较低。
㈡尽快制定出科学的、反映供热取暖关系内在规律的供热取暖条例。德国建筑物内的温度总能保持舒适宜人，就是因为他们“有一个在1989年德国联邦经济部和建设部共同颁布的条例，这个条例如同一个细致入微的老保姆，十几年来一直忠实地照料着人们”。我们要想实现供热付费的有条不紊、室温的舒适宜人，也需要有这样一个老保姆。针对我国法律的制定与实施情况，供热取暖条例应当确定以下内容：
1．确定供热企业应具备的条件，确定取暖方包括房屋业主和房屋使用人。
2．确定不同气候区取暖费起算的室温标准，确定供热的最低室温标准。
3．确定每高出取暖费起算室温标准一摄氏度、每平方米使用面积收费标准的确定程序，也即热能价格的确定程序。
4．确定供热方收取取暖费的程序、期限。
5．确定供热方供热达不到标准的违约责任、确定取暖方逾期交付取暖费的违约责任。违约责任应以抵销违约行为对供热取暖关系的危害为限。以供热方供热达不到标准为例，应规定每降低1摄氏度小时，应向取暖方偿付占总取暖费一定比例的违约金。这一点最为重要，它是我国立法中容易忽略的，但却是法规则本质属性的的体现。只有反映法规则的这一本质属性，才能最大限度地发挥法律调整社会生活的功效。
6．确定供热取暖合同订立、转让的程序及与房屋买卖、租赁合同的同步关系。
7．确定供热取暖合同的主要内容。
8．确定供热制度与社会保障制度的衔接，保障生活水平低于一定标准的住户能够享受供热。
9．确定各有关管理部门的职责和权限，及不严格履行职责、超越权限所应承担的具体法律责任。
㈢供热取暖制度的改革方式。建设部等八部委局二○○三年七月二十一日在印发的《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》中提出了很好的改革思路，但其中也提到了“坚持在国家统一政策目标指导下，地方因地制宜、分别决策”的“供热体制改革试点的基本原则”；还在印发这个意见的通知中说：“‘三北地区’各省、自治区、直辖市人民政府要选择不同规模的、有典型代表性的城市（区）进行试点，并切实加强对试点工作的领导。”这种改革方式，实际上是在走其他领域改革中任意试点、任意改革、改革权分散行使、无程序改革、无时间表改革的老路。
供热取暖制度的改革如要以较小的成本获得较大的成功，必须要走依法试点、依法改革、统一改革、按程序和时间表改革的新路。具体来说，这种改革方式应按以下顺序进行：
1．由国务院挑选全国优秀的专业研究人才，其中包括政治学、法学、社会学、环保学、系统科学及供热技术等方面的专家，成立供热取暖改革软科学研究课题组，由课题组进行调查、搜集资料，吸收现有的有关研究成果，起草两个供热取暖制度改革试点法规，交由国务院讨论、比较、选择、补正，最后通过并颁布一个试点法规，在科学选定的有代表性的试点城市试行。试点法规应确定试点期间和程序。不允许分散试点、任意试点、无期限试点、分散人才资源。
2．课题组分成两个小组，分头对试点情况进行追踪研究，发现、预测全面改革后可能出现的问题，提出解决的方案。在此基础上分别制定出两套供热取暖制度改革的整体方案。该整体方案应包括：新的供热取暖制度模式，新旧制度转换的程序和时间，违反这种程序和拖延改革，各有关部门应承担的责任。
3．由两个小组分别将各自的改革总体方案表现为条例草案。