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国家税务总局


国家税务总局关于印发《企业所得税规范化管理工作的意见》的通知
1997年12月19日，国家税务总局

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：
为加强企业所得税管理，进一步规范税务机关的征税行为，使企业所得税征管工作上一个新台阶，现将总局制定的《关于企业所得税规范化管理工作的意见》印发给你们，希望认真贯彻执行。在推进企业所得税规范化管理工作中有何问题和建议，请及时向总局报告。

企业所得税规范化管理工作的意见

1994年实施新税制以来，为加强企业所得税的征管，各级税务机关采取了许多措施和办法，使所得税管理工作逐步走上正轨。1995年，国家税务总局选择了部分地区进行企业所得税规范化管理（以下简称“规范化管理”）试点，试点表明，规范化管理有利于强化企业所得税管理，进一步规范税务机关的征税行为，堵塞税收漏洞，促进所得税收入的增长。为推动此项工作，使所得税管理上一个新的台阶，在总结试点地区的做法和经验的基础上，结合税收征管改革的有关要求，现对企业所得税规范化管理工作提出如下意见：
一、规范化管理工作的目的、原则
规范化管理就是通过制定规章制度，对税务机关和税务人员征收企业所得税的行为进行规范。
规范化管理的目的是，建立适合所得税管理特点的科学、严密的内部工作制度和监督制约机制，促进依法治税，强化征收管理，更好地发挥企业所得税组织收入和调节经济的职能作用。
规范化管理的原则是：
（一）有利于依法治税。要以企业所得税的法律、法规为依据，严格执行企业所得税的各项政策规定和征管制度，做到依法办事，依率计征，强化企业所得税征收管理工作。
（二）有利于监督制约。通过制定科学、严密的规章制度和工作程序，明确工作责任目标，监督、制约税务机关和税务人员的行为。
（三）有利于加强管理。通过建立税务机关内部工作制度，完善所得税的各项规定，提高企业所得税的征收管理水平。
（四）有利于组织收入。通过规范化管理，改进税收管理中的薄弱环节，使所得税税款及时、足额入库，促进所得税收入稳定增长。
二、规范化管理的内容
企业所得税规范化管理，贯穿于所得税工作的全过程，包括政策、税源、征收、检查、考核以及信息资料管理等各个方面。每个方面都要有明确的工作内容、要求、程序和目标，严格按章办事，克服管理上的随意性，使企业所得税管理逐步走上法制化、规范化的轨道。
（一）税收政策管理
1．认真贯彻所得税各项法律、法规和规章，及时转发上级的文件，落实文件精神，制定符合本地区实际情况的措施和办法。省级税务机关制定的企业所得税具体执行的文件，要报送国家税务总局备案。
2．按照税收管理权限，及时处理所得税政策执行中的具体问题，做到按章办事，不越权行事。
3．及时掌握和了解政策的执行情况和存在问题，提出处理意见和建议。省以下税务机关要建立和完善工作中的请示、报告和文件备案制度，权限范围外的问题要及时向上请示。上级税务机关要按照工作责权及时答复或转报。
4．通过各种方式加强对税收政策的宣传、辅导和咨询工作。要建立起税务机关和纳税人联系服务制度，进一步做好税收服务工作。税收政策发生变化后，要通过各种方式及时告知纳税人。
5．加强对所得税政策执行情况的检查。上级税务机关要定期或不定期对下级税务机关的税收政策执行情况进行检查和监督，发现问题及时纠正。
6．认真贯彻执行国家制定的减免税政策，不得擅自解释、随意变通和扩大减免税范围。
（二）税源管理
1．建立所得税税源监控体系，及时、准确地掌握本地区纳税户数、行业分布、重点税源户数、亏损户数等基本情况，积累、收集与所得税征收管理相关的资料。
2．了解本地区的经济发展情况和经济增长水平，研究相关经济政策对所得税的影响程度，掌握、分析所得税税源。
3．掌握所得税收入的完成情况和入库进度，分析所得税增减的原因，找出存在问题，制定改进措施。
（三）税基管理
1．收入管理。纳税人的所有收入包括价外收取的各种费用、基金、附加等，都必须纳入所得税应税收入的范围。要监督企业如实反映全部收入，严格按权责发生制原则确定本期收入的实现；对以货易货等非货币交易的收入，要及时入帐；关联企业之间的经济往来要按市场价格核算，防止隐匿、转移或少记应税收入。
2．费用扣除管理
（1）严格执行国家税收法规关于费用扣除的有关规定，任何单位和企业不得扩大扣除范围和提高扣除标准。
（2）费用扣除的管理要掌握以下原则：一是坚持收入与费用配比的原则。纳税人在纳税期间扣除的费用必须与当期取得收入有关。二是坚持实际发生的原则，准予扣除的费用应是实际发生的费用。三是严格控制预提费用的原则。“预提费用”必须按照国家统一规定的项目和标准提取，不得扩大提取范围和数额。
3．建立健全税前扣除项目的审核制度。各地要严格执行国家税务总局制定的管理费审批办法、亏损弥补审核办法、财产损失审核办法等制度规定。对其他扣除项目，各地可根据国家统一规定，结合本地区实际情况制定相应的管理办法。
（四）征收管理
1．根据应纳税额的大小，合理确定纳税人预缴方式和预缴期限。
2．推行所得税自行申报纳税制度，提高申报率和准确率。减免税企业、亏损企业也要按规定申报。
3．做好申报表及附属资料的审核工作，建立规范的审核制度，减少差错率。
4．加强所得税的入库管理，积极清理欠税。要积极地与有关部门配合，清理和压缩欠税，提高入库率。确需缓交税款的，税务机关要严格按税法规定程序和权限办理，不得擅自延长缓交期。
5．加强汇算清缴的布置及落实工作。要及时布置汇算清缴工作，做到重点突出，措施落实，严格按规定处理汇算清缴工作中查出的违纪问题。认真做好汇算清缴工作总结和汇算清缴报表的统计分析工作。
6．加强减免税管理，严格执行减免税管理办法。减免税的审批与日常监管可以结合在一起进行。各地应按照国家税务总局的统一规定建立严格、规范的减免税审批办法。
7．加强对汇总纳税企业的监督检查和管理。未按规定审批的，不得实行汇总纳税。对监管中查出的漏缴税款要就地入库。
（五）检查管理
1．合理确定检查对象，明确检查重点。检查的重点是，重点税源大户、长期亏损户以及纳税意识较差、财务制度不健全的企业、单位等。各地可根据实际情况，确定本地区的检查重点。
2．科学制定检查方式。企业所得税检查要综合检查与专项检查相结合。
3．加强对所得税检查的领导和协调，通过检查发现问题、堵塞漏洞，改进工作。
4．加强与稽查部门的协同配合，所得税业务主管部门要做好日常检查和专项检查工作；重大违法案件的稽查，所得税业务主管部门要积极配合与参与。
5．充分利用计算机等现代办公手段，提高检查效率，有条件的地区要利用计算机进行选案和分析。
（六）信息资料管理
1．建立健全纳税资料管理制度，及时对有关资料进行分类整理和归档，以方便查找和使用。
2．信息资料管理的内容包括税务登记、纳税申报、税款征收、税前扣除项目审批、减免税审批、汇缴检查、汇缴报告等资料。
3．充分利用信息资料，坚持资料共享的原则。部门之间、地区之间、上下级之间要及时沟通信息，充分发挥信息资料的作用。
4．信息资料的传送要顺畅、及时。各地要建立税源报表报送制度，保证报表报送及时、准确。
（七）考核管理
1．各省、自治区、直辖市、计划单列市税务机关要建立考核制度，按年实行层层考核，具体考核办法由各地确定。
2．考核内容包括上述政策管理、税源管理、税基管理、征收管理、检查管理、信息资料管理等各个方面。
3．考核方式，可以采用综合考核、单项考核等方式，也可以将两者结合起来进行。要将有关指标量化。通过考核，做到责任明确、奖罚分明，表彰先进，找出差距，改进所得税管理薄弱环节。
三、实施企业所得税规范化管理的工作要求
企业所得税规范化管理涉及到许多方面，各级税务机关要加强领导、统一部署，制定符合实际情况的措施和办法。
（一）加强领导。各地要加强对规范化管理工作的领导，由主管局领导亲自抓，推动此项工作的开展。
（二）加强制度建设。各地要根据总局统一要求，结合当地的实际情况，建立规范化管理的各项工作制度。
（三）改进手段，提高工作效率。要充分利用计算机等现代工具，提高工作效率。
（四）规范化管理实施步骤
1．已经进行试点的地区，要认真总结经验和做法，逐步推广。有条件的地区要全面推开。
2．没有进行试点的地区，从1998年起必须选择2至5个地区试点，积累经验，探索规范化管理的途径，逐步推广。
（五）各地应根据总局关于规范化管理的总体要求，结合本地实际情况制定具体贯彻实施办法，并将实施办法报送总局备案。


摘 要：现阶段法律界对于农村基层干部职务犯罪的主体问题观点没有形成一致意见，导致在司法实践中造成司法机关的认识不一，管辖权的判断不一，这直接影响到对于农村基层干部的职务犯罪的查处。新形势下，存在村民委员会工作人员、农村党支部及其成员、村民小组和下属委员会、农村集体经济组织中的成员、大学生村官等基层组织，确立这些组织中的干部范围对于查处涉农职务犯罪意义重大。
关键词：农村基层组织　基层干部　职务犯罪 　
　
农村基层组织的职务犯罪的预防与惩治是一项关乎国家生死存亡、社会安定团结的大事。但是现阶段法律界对于农村基层干部职务犯罪的主体问题观点没有形成一致意见，导致在司法实践中造成司法机关的认识不一，管辖权的判断不一，这直接影响到对于农村基层干部的职务犯罪的查处。 　　
根据上述的考虑，《刑法》第93条第2款的立法解释规定了村民委员会等基层组织在7种情况下，以国家工作人员论，可以构成职务犯罪的主体。而在实际生活中，如何认定农村基层组织和农村基层干部的范围依然是个难题。但是笔者认为概括来说主要是分为以下五类。 　　
一、村民委员会工作人员 　　
村民委员会工作人员的组成，法律有明文规定，根据《村民委员会组织法》第9条规定：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成”，因此村民委员会工作人员包括主任、副主任和委员。村民委员会工作人员是由本村的村民直接选举而产生的，其任期是固定的，但是可以连任。村民委员会的职责具有双重性，第一，村委会要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映居民、村民的意见和建议。第二，村委会要协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。上述双重职责的当然是由村委会的工作人员承担了，从刑法学意义上看，当其所从事的是立法解释规定的“协助人民政府从事的其他行政管理工作”，视作“其他依照法律从事公务的人员”的准国家工作人员。当其作为村自治组织行使组织与管理职责时，则不属于职务犯罪主体所要求的准国家工作人员。也就是说，村委会工作人员并非当然具备职务犯罪的主体身份，是否能适用立法解释应该根据其所承担的职责是否包含公务的性质来判断。 　　
二、农村党支部及其成员 　　
农村党支部是否属于农村基层组织，农村党支部成员是否构成职务犯罪的主体，立法解释没有明确规定。所以有点观点认为，正是由于立法解释没有明确规定，故不能将农村党支部理解为农村基层组织，其成员也不构成职务犯罪的主体。笔者认为这样的观点是错误的。首先，根据《村民委员会组织法》第3条的规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”可见《村民委员会组织法》已经明确规定了党支部属于农村“基层组织”，属于立法解释中关于农村基层组织的定义。从我国政治体制和司法实践出发，党的组织当然属于国家机关，日常生活中人们也同样习惯将党的组织和人民政府统称为“党政机关”。可见即使由于立法技术等原因我们只讲“国家工作人员”而不单独表述为党和国家机关工作人员。从立法解释的表述我们也可已看出，“村民委员会等村基层组织”就意味着村基层组织并不限于村委会。 　　其次，就目前我国农村机构设置的现实出发，村民委员会和村党支部委员会是我国农村的两个基本组织结构。是实际情况上来看，这两个组织成员之间存在大量的兼职情况。两个组织的成员每年的薪水都是有乡镇政府发放的。从目前的情况看，农村党支部是长期存在于我国的农村中。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第4条的规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。由此可见村党支部和村委会在农村的作用基本是一致的。可见认定农村党支部属于农村基层组织，农村党支部成员构成职务犯罪的主体是符合我国国情和立法原意的。 　　
三、村民小组和下属委员会
　《村民委员会组织法》第10条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干小组，小组长由村民小组会议推选。”那么村民小组和下属委员会是否属于立法解释中的“基层组织”，其成员是否构成职务犯罪的主体。存在两种不同的观点。第一种为否定说。只有村级基层组织才能成为协助人民政府的基层组织，村级组织下设立的村民小组和下属委员会，只能协助村级组织的工作，而不能协助人民政府的工作。另一种观点为肯定说。肯定说认为村民小组和下属委员会都是属于村委会的派生机构，其从事的工作包含于村级基层组织的工作的范围内。特别是根据《村民委员会组织法》第25条规定：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。”所以应当按照基层组织人员对待。
笔者认为村民小组和下属委员会可以构成职务犯罪的主体。理由是以下两点。第一，按照宪法和村民委员会组织法，村委会本身不属于行政管理机关，而是村民对自我服务、自我教育等的群众组织，是属于自治性质的组织。立法解释的规定，当农村基层组织人员从事协助人民政府管理的7种行政管理职责的时候，可以按照“其他依法从事公务”的人员以国家工作人员论。由此我们也可以看出，立法解释并不是从形式上要求某人是否具有国家工作人员的资格，而是主要看某人是否从事了协助人民政府的公务活动。如果只是片面的强调行为人要具有形式上的资格，而忽略实施的从事公务的行为，那个将有许多的职务犯罪无法得到有力的打击，这也违反罪责刑相一致的原则。 　　
第二，立法解释规定“村民委员会等村基层组织人员”，就表述村基层组织不限于村委会成员，还应该包括其他与村委会成员工作职能向类似的人员。根据《村民委员会组织法》我们知道，村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，根据需要可设立下属委员会。村民委员会成员还可以兼任下属委员会的成员。在我国的实际操作中，许多人口较少的村往往不设村民小组和下属委员会。这时一般的做法就是由村委会直接承担村民小组和下属委员会的职能。同时这也证实了村民小组和下属委员会就是承担了村委会的一部分职能。
　　综上，村民小组和下属委员会当然可以构成职务犯罪的主体。 　　
四、农村集体经济组织中的成员 　　
对于农村集体经济组织的成员能否成为职务犯罪的主体，存在两种不同的观点。第一种观点为否定说。理由如下：根据《村民委员会组织法》第5条的规定“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。”这是农村集体经济组织发展设立的理论依据、已经规定了其法律地位。就是为了促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展而产生的。因此，我们可以明确的得出这样的结论，农村经济合作社是独立于村委会的一个基层经济组织，这样的经济组织是为了经济发展而设立的，因此它是不具有行政管理工作性质的，其成员当然就不具备职务犯罪的主体资格了。 　　
第二种观点为肯定说。笔者倾向于第二种观点，理由如下：根据《土地管理法》第8条第2款的规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第10条的规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《民法通则》第74条第2款的规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”由此可见，农村集体经济组织虽然是在各地的工商局登记注册的参与我国经济建设的独立法人，但是农村集体经济组织属于我国农村中具有社区性、综合性的组织，它不仅有别于普通的公司企业，也和一般的村办企业等纯粹的经济单体有着截然不同的区别。农村集体经济组织在自身经营的同时还肩负着社会上普通企业所不具有的农村社会管理职能。在某些职能方面农村集体经济组织和村委会有一定的交叉和重叠，也是村委会职能的有力补充。这种状况不仅仅是符合我国农村现状的，也是法律所确认的。因此农村集体经济组织毫无疑问也是属于村基层组织。 　　
五、大学生村官 　　
随着大学生的就业观念的转变，越来越多的大学毕业生开始担任村官。因此一个不可能回避的现象就是，现在许多农村，特别是经济相对发达的东部沿海省份的农村里，大学生村官成为一个普遍的现象。于是大学生村官的犯罪也变得日益普遍起来。虽然各地在选人大学生村官的时候，在录用方式等方法上有一定的区别，但是大学生村官在农村基层组织中担任的角色、政府部门在聘用时为大学生村官们的定位大致是一样的，即大学生村官是主要从事协助当地农村的村民选举、村务管理等工作，有的甚至直接对农村的内部事务进行管理。这些大学生村官的一般都是直接受聘于当地的政府，收当地政府的组织和领导。因此大学生村官毫无疑问的符合职务犯罪的主体要求。 　　
此外，从司法实践中我们还发现一个特点，近年来农村职务犯罪中出纳和会计往往牵涉其中，出纳和会计本身只是农村基层组织中一个普通的岗位，其本身不具有职务犯罪主体身份。只有当会计和出纳必须同时又具备上述5类人员的身份时，我们才能将其归为“其他依照法律从事公务的人员”，如涉嫌职务犯罪，则可以适用立法解释对其进行处理。要不然我们只能适用其他的刑法条款对其进行惩处。