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国家国有资产管理局、司法部、对外经济贸易部关于印发《关于境外国有资产以个人名义进行产权注册办理委托协议书公证的规定》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 18:06:25  浏览:8900   来源:法律资料网
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国家国有资产管理局、司法部、对外经济贸易部关于印发《关于境外国有资产以个人名义进行产权注册办理委托协议书公证的规定》的通知

国有资产管理局等


国家国有资产管理局、司法部、对外经济贸易部关于印发《关于境外国有资产以个人名义进行产权注册办理委托协议书公证的规定》的通知
1991年12月4日,国家国有资产管理局等

各省、自治区、直辖市、计划单列市国有资产管理局(办公室、处)、司法厅(局)、经贸委(厅、外贸局),国务院各部委、直属机构,各外贸、工贸总公司:
为了加强对境外国有资产的管理,保护境外国有资产的安全,将境外国有资产逐步纳入法制化管理的轨道,我们制定了《关于境外国有资产以个人名义进行产权注册办理委托协议书公证的规定》,现发给你们,请按照执行。
国内投资单位与境外国有资产产权注册人签订本规定附发的委托协议书,以书面的形式确认双方的权利和义务,并由国家公证机关予以公证,确认其法律效力。目的是有效地防止境外国有资产的流失,保护国有资产的安全,促使境外企业健康地发展。各级国有资产管理部门、经贸主管部门和各地公证机关,应密切配合,将此项工作切实搞好。

附件一:关于境外国有资产以个人名义进行产权注册办理委托协议书公证的规定
为了贯彻《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》(国发[1990]38号)和《国务院办公厅转发财政部、国家国有资产管理局<关于驻港澳机构以个人名义办理产权注册登记手续等问题的意见>的通知》(国办发[1989]54号)精神,加强境外国有资产的管理,保护国有资产的安全,有效地防止国有资产的流失,将境外国有资产纳入法制化管理的轨道,现就境外国有资产以个人名义进行产权注册办理委托协议书公证的问题,作如下规定:
一、凡经国务院和国务院授权批准的全民所有制单位在境外设立企业、事业机构(以下称境外机构),确需将国有资产以个人名义进行产权注册的,必须经省、自治区、直辖市人民政府和中央主管部门批准后,由国内投资单位(以下称委托人)与境外国有资产产权的注册人(以下称受托人)签定《境外国有资产以个人名义持股委托协议书》或《境外国有资产以个人名义拥有物业产权委托协议书》(以下简称委托协议书),并经委托人所在地公证机关公证。否则,一律不得以个人名义在境外进行产权注册。
二、本规定所称境外国有资产,是指各级人民政府、企业主管部门、全民所有制企业及其他行政、事业单位向境外投资(包括现金及有价证券;机器、设备;无形资产,如技术专利、商标、商誉等)所形成的资产和资产收益,境外机构接受馈赠及完全用贷款(包括境内、境外贷款)投资创办的境外机构内部积累等形成的资产。
三、本规定所称境外国有资产以个人名义进行产权注册,是指以个人名义持有境外实属国有的企业股份和以个人名义拥有在境外购置的实属国有的房地产、汽车、设备等物业及其他形式的产权。
四、本规定所称境外,包括港、澳地区。
五、以个人名义持有境外国有股份的,应于境外注册产权之前,在国内办理委托协议书公证。以个人名义拥有在境外购置的国有物业产权的,应于境外办妥产权注册之后一个月内,在国内办理委托协议书公证。
六、同一境外机构中,不同的受托人由同一委托人委托的,应在委托人所在地的同一公证机关同时办理委托协议书公证;不同受托人由不同委托人委托的,应分别在委托人所在地的公证机关办理委托协议书公证。
七、委托协议书要明确委托人和受托人的权利和义务(具体内容在附件中规定)。
八、本规定下发之前已在,现仍需在境外以个人名义进行产权注册的,应由委托人与受托人补签委托协议书,并办理公证手续。
九、委托协议书应具备以下主要条款:
(一)委托事项;
(二)双方权利和义务;
(三)违约责任;
(四)双方约定的其他事项;
(五)协议签订的日期、地点。
十、申请办理委托协议书公证应向公证机关提交下列材料:
委托人:
(一)法人资格证明;
(二)法定代表人身份证明;
(三)由代理人代为申请的,需提交授权委托书及代理人身份证明;
(四)国务院及国务院授权部门批准设立境外机构的批件;
(五)中央主管部门或省、自治区、直辖市的主管部门批准在境外将国有资产以个人名义进行产权注册的文件。
(六)公证机关认为应当提交的其他文书、证件等。
受托人:
(一)身份证明(有效的中国护照影印本);
(二)以个人名义购置物业的买卖合同、物业产权注册证明;
(三)补签委托协议书的,还需提交以下文件:
1、公司注册证书和企业登记书;
2、以个人名义持有股份的有关证明文件;
(四)公证机关认为应当提交的其他文书、证件等。
十一、国家专线部门将境外国有资产以个人名义进行产权注册的,经有关部门批准,可不办或缓办委托协议书公证。
十二、违反本规定,不办理委托协议书公证,给境外国有资产造成损失的,要追究国内投资单位主要负责人的法律责任。
十三、委托协议书经委托人所在地公证机关公证后生效,并需报送委托人的上级主管部门和同级国有资产管理部门备案。
十四、本规定自下发之日起施行。

附件二:境外国有资产以个人名义持股委托协议书(参考格式)
委托人:______
受托人:姓名:____性别:____
出生日期:__年_月_日
工作单位:_______
详细地址:_______
委托人于__年_月_日经____批准出
____资____元(币种),委托受托人在
____以受托人以个人名义持有____公司
实属委托人的_______股份(以下简称股
份)。为明确双方权利、义务,经协商一致,达成协议如下:
一、委托事项:
委托人委托,受托人接受委托在____以受托人个人名义持有该股份。
二、双方权利和义务:
(一)受托人的义务:
1、按照委托人的指示,依照当地法律以个人名义持有该股份,并办理产权登记注册及明确该股份实属国家或委托人所有的有关法律手续;
2、受托人以其个人名义持有的股份以及所获一切收益(包括债权),均归委托人所有,受托人及其配偶、子女、亲属和其他人均无权享有和继承;
3、未经委托人许可,受托人不得私自以任何形式将以其个人名义持有的股份转让给第三人,也不得转委托第三人持有;
4、受托期限内,除经委托人批准外,受托人不得再以其个人名义持有其他任何公司的股份;
5、受托人被解除委托或因其他特殊情况不能履行职责时,必须按照委托人的指示或决定将以其个人名义持有的股份及一切权益转回给委托人或委托人所指定的接替人,并按要求办理交接手续。
(二)委托人的义务:
1、受托人在委托授权范围内所发生的债务,委托人应当承担;
2、受托人在委托授权范围内签署的一切合法、有效文件,委托人应当予以承认。
三、违约责任:
(一)受托人违反本协议书的规定而采取遗嘱、声明、协议或其他方式处理以其个人名义持有的股份以及未经委托人许可擅自转委托的一切行为均属无效,并须承担由此而产生的法律责任和经济责任;
(二)受托人超越委托授权范围的行为,委托人有权不予承认,造成的损失由受托人负责赔偿。
(三)受托人在被解除委托或因其他特殊情况不能履行职责时,不按委托人的要求将以其个人名义持有的股份转回委托人或委托人所指定的接替人,给委托人造成损失的,受托人应负赔偿责任;
(四)因受托人的过错给委托人造成经济损失的,受托人应予赔偿。
四、双方约定的其他事项;
五、有效期限:
本协议书由双方签署后经公证处公证之日起生效,有效期至委托人解除对受托人的委托或受托人因其他特殊情况不能履行职责,受托人按委托人的要求将以其个人名义持有的股份及一切权益转回给委托人或委托人指定的接替人时为止。
六、本协议书的未尽事宜或在执行中遇到新情况时,双方可协商作出补充协议,但须经原公证处公证。
本协议书正本一式三份,双方各执一份,公证处存档一份;副
本一式__份,分别报送____、____备案。
委托人: (公章) 受托人: (签章)
地址:______
住址:______
法定代表人(或委托代理人):(签章)
签订日期:__年__月__日
地点:中华人民共和国____市(县)公证处

附件三:境外国有资产以个人名义拥有物业产权委托协议书(参考格式)
委托人:____
受托人:姓名____性别:____
出生日期__年__月__日
工作单位:__年__月__日
详细住址:_________
根据委托人的指示,受托人于__年__月__日用委
托人的资金__元(币种),以个人名义在____
购置了_____(境外物业名称及详细情况),(以
下简称物业)。为明确双方权利、义务,经协商一致,达成协议如
下:
一、委托事项:
委托人委托,受托人接受委托在____以受托人名义拥有该物业的产权。
二、双方权利和义务:
(一)受托人的义务:
1、按照委托人的指示,依照当地法律,以个人名义拥有该物业,并办理有关明确该物业的产权实属国家或委托人所有的法律手续;
2、受托人以其个人名义拥有的物业及一切收益、孳息,均归委托人所有,受托人及其配偶、子女、亲属和其他人均无权享有和继承;
3、未经委托人许可,受托人不得私自以任何形式将以其个人名义拥有的物业转让给第三人,也不得擅自委托第三人拥有;
4、受托人被解除委托或因其他特殊情况不能履行职责时,必须按照委托人的指示或决定将以其个人名义拥有的物业及一切权益转回给委托人或委托人所指定的接替人,并按要求办理交接手续。
(二)委托人的义务:
1、受托人在委托授权范围内所发生的债务,委托人应当承担;
2、受托人在委托授权范围内签署的一切合法、有效文件,委托人应予承认。
三、违约责任:
(一)受托人违反本协议书的规定而采用遗嘱、声明、协议或其他方式处理以其个人名义拥有的物业以及未经委托人许可擅自转委托的一切行为均属无效,并须承担由此而产生的法律责任和经济责任;
(二)受托人超越委托授权范围的行为,委托人有权不予承认,造成的损失由受托人负责赔偿;
(三)受托人在被解除委托或因其他特殊情况不能履行职责时,不按委托人的要求将以其个人名义拥有的物业转回委托或委托人所指定的接替人,给委托人造成损失的,受托人应予赔偿。
四、双方约定的其他事项;
五、有效期限:
本协议书由双方签署后经公证处公证之日起生效,有效期至委托人解除对受托人的委托或受托人因其他特殊情况不能履行职责,受托人按委托人的要求将以其个人名义拥有的物业及一切权益转回给委托人或委托人指定的接替人时为止。
六、本协议书的未尽事宜或在执行中遇到新的情况时,双方可协商作出补充协议,但须经原公证处公证。
本协议书正本一式三份,双方各执一份,公证处存档一份;副本一式__份,分别报送____、____备案。
委托人: (公章) 受托人: (签章)
地址:________
住址:________
法定代表人(或委托代理人): (签章)
签订日期:__年_月_日
地点:中华人民共和国____市(县)公证处


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七台河市国家建设项目审计办法

黑龙江省七台河市人民政府


七台河市国家建设项目审计办法


第 1 号



《七台河市国家建设项目审计办法》业经二○○九年二月十九日市人民政府第一次常务会议讨论通过,现予公布,自二○○九年三月一日起施行。




市 长


二○○九年二月二十六日






七台河市国家建设项目审计办法




  第一条 为维护建设市场秩序,提高国家建设项目投资效益,防止国有资产流失,保障建设资金安全,根据《中华人民共和国审计法》、《黑龙江省国家建设项目审计办法》等法律、法规、规章规定,结合我市实际,制定本办法。

  第二条 本办法所称国家建设项目,是指以国有资产投资或者融资为主的新建、改建、扩建的固定资产投资项目。

  第三条 属于本市审计管辖范围内的国家建设项目以及建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与国家建设项目直接有关的财务收支,应当接受审计监督。

  第四条 市审计机关负责本市国家建设项目的审计监督工作,并组织实施本办法。

  县、区审计机关按照审计管辖权限或者接受上级审计机关授权进行国家建设项目的审计监督工作。

  各级发展和改革、财政、建设、工商、税务、国土资源、环境保护、监察、金融等部门,应当按照职责权限配合审计机关开展对国家建设项目的审计监督工作。

  第五条 审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度决算、项目竣工决算,依法进行审计监督。

  建设单位应当将财政或其他有关主管部门审批后的竣工决算结果报审计机关,审计机关视其具体情况有重点的进行审计或指导建设单位采取其他方式审计。

  第六条 国家建设项目审计的内容:

  (一)经营活动的内部控制制度的建立和执行情况;

  (二)建设程序、建设资金筹集、资金到位、论证与规划费用、征地拆迁,概算审批,预算审批,招标投标和工程承包、发包等情况;

  (三)建设成本、费用的支付,设备、材料的采购、管理,债权、债务的发生和存在,税费交纳,节余资金的形成、分配等情况;

  (四)工程价款结算、支付,实际完成投资额以及工程造价的控制情况;

  (五)预算或者概算调整,财产的交付使用,完工工程、未完工程和预留资金,会计报表、竣工决算报表等情况;

  (六)涉及环保、消防、土地等方面的资金使用和效益情况;

  (七)勘察、设计、建设、施工和监理等单位资质的真实和合法情况以及对工程质量的有效管理情况;

  (八)建设工期、工程造价、投资回收期、贷款偿还能力等投资效益情况。

  审计机关可以根据需要检查与国家建设项目有关的合同的订立、履行、变更和终止所涉及资金的情况。

  第七条 对财政资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目,经本级人民政府批准,审计机关可以对其前期准备、建设施工、竣工验收的全过程进行跟踪审计。重点审计招标投标情况、合同订立、材料及设备的采购、设计变更及审批、隐蔽工程、造价控制、竣工验收、资金管理等内容。

  对于跟踪审计的建设项目,建设单位应当按照审计机关的要求报送有关资料,并在项目建设期间每季度向审计机关报送施工进度情况、造价完成情况以及资金使用情况。

  第八条 审计机关对下列与国家建设项目有关的事项组织审计或者专项审计调查:

  (一)专项建设资金的征集、管理、使用情况;

  (二)涉及政府宏观决策的重要事项;

  (三)政府指定或者涉及公共利益的其他事项。

  第九条 审计机关对国家建设项目投资效益进行审计时,应当依据有关经济、技术、社会以及环境指标,评价国家建设项目投资决策的经济性、效率性、效果性,分析影响投资效益的因素。

  第十条 市发展和改革委员会的立项批复、投资计划文件和财政部门的基建预算应当在正式下达后十五日内抄送审计机关。

  第十一条 审计机关在实施国家建设项目审计时,应当根据项目的特点和性质采取下列方式:

  (一)审计机关直接审计或者授权下级审计机关审计;

  (二)聘请具有专业知识的人员参与审计;

  (三)要求国家建设项目主管部门委托具有法定资质的社会审计组织进行审计;对无国家建设项目主管部门的建设单位,经审计机关同意,可以由其直接委托具有法定资质的社会审计组织审计。

  审计机关在实施国家建设项目审计时,可以通过招标或者其他公开形式委托具有法定资质的社会审计组织审计。

  第十二条 建设单位应当在国家建设项目开工后三十日内向审计机关报送国家建设项目立项的资料。

  第十三条 建设单位应当在项目竣工后按照国家有关规定及本办法的规定及时编制竣工决算。

  国家建设项目竣工决算需要审批的,建设单位应当自财政或者其他有关主管部门对国家建设项目竣工决算审批之日起十日内,向审计机关申请竣工决算审计;不需要审批的,应当在编制竣工决算后十日内向审计机关报送相关资料并申请竣工决算审计。

  审计机关应当自收到国家建设项目竣工决算审计申请之日 起十五日内决定审计方式和审计时间,并书面通知建设单位。

  第十四条 审计机关根据需要对与国家建设项目有关的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位进行审计时,应当检查上述单位与国家建设项目直接有关的税费和其他财务收支事项的真实性和合法性。

  第十五条 建设单位和与国家建设项目直接有关的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位在审计机关实施审计过程中,应当按照要求提供与国家建设项目有关的下列资料:

  (一)概算或者预算编制资料以及有关部门的批准文件;

  (二)合同文本和招标、投标有关资料;

  (三)施工图纸和设计图纸变更等资料;

  (四)隐蔽工程影像资料;

  (五)内部审计情况和内部控制制度资料;

  (六)财务会计报表、会计账簿、会计凭证以及其他会计资料;

  (七)工程竣工初步验收报告;

  (八)国家建设项目工程结算资料;

  (九)设备、材料采购以及入库、出库资料;

  (十)工程竣工决算表;

  (十一)同级财政部门审查批准的工程竣工财务决算报表;

  (十二)法律、法规、规章规定需要提供的其他资料。

  第十六条 审计机关对国家建设项目进行审计后,应当向建设单位出具审计报告;依法需要给予处理、处罚的,应当作出审计决定;需要移送有关行政主管部门处理、处罚的,作出移送处理决定。

  第十七条 社会审计组织在审计过程中发现建设单位有违法、违纪问题的,应当及时向审计机关、有关主管部门报告。

  第十八条 审计机关应当依法对社会审计组织实施的国家建设项目审计质量进行监督,监督可以采取定期评价等方式。

  审计机关发现社会审计组织的审计质量存在问题的,应当予以纠正或者重新组织审计。

  对经审计机关公告有隐瞒审计查出问题、出具不实审计报告等行为的社会审计组织,国家建设项目主管部门或者建设单位五年内不得再委托其从事国家建设项目审计工作。

  第十九条 在国家建设项目竣工决算审计中,审计机关对工程价款所作的审计结果,应当作为建设单位与施工单位或者相关单位确定最终结算额的依据。

  审计机关对国家建设项目的审计结果,应当作为对国家建设项目主管部门和建设单位法定代表人经济责任评价和任免的重要依据。

  第二十条 审计机关在国家建设项目审计中,发现单位或者个人有财政违法行为的,依照国务院《财政违法行为处罚处分条例》的规定给予处理、处罚。

  第二十一条 建设单位在规定时间内未向审计机关报送国家建设项目立项资料或者申请竣工决算审计的,依据《黑龙江省国家建设项目审计办法》第二十三条规定由审计机关责令限期改正;逾期未改正的,处以一千元以上五千元以下罚款;情节严重的,处以五千元以上二万元以下罚款。

  建设单位拒绝或者拖延提供、损毁与国家建设项目审计事项有关的资料,拒绝、阻碍检查的,依照有关法律、法规规定给予处罚。

  第二十二条 社会审计组织及其工作人员在对国家建设项目审计中,有下列情形之一的,由审计机关提出处理、处罚建议,移送有关部门依法处理:

  (一)不具有法定资质或者采取不正当手段骗取法定资质的;

  (二)在招标中恶意串通哄抬标价或者压价抢标的;

  (三)通过回扣或者其他不正当手段招揽项目的;

  (四)弄虚作假或者隐瞒审计中发现的违法、违纪问题的;

  (五)为隐瞒审计事实故意损毁相关资料的;

  (六)应当依法给予处理、处罚的其他情形。

  第二十三条 审计机关及其工作人员在国家建设项目审计工作中,有下列情形之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由其所在单位或者有关机关依法给予行政处分:

  (一)弄虚作假、出具虚假审计报告的;

  (二)隐瞒审计中发现的重大违法、违纪问题的;

  (三)利用职务便利索取或者收受财物以及谋取其他不正当利益的;

  (四)严重违反法定程序作出处理、处罚的;

  (五)应当依法给予行政处分的其他情形。

  第二十四条 审计机关聘请的专业人员在国家建设项目审计中违反有关法律、法规规定的,审计机关应停止其承担的工作,追究其违约责任、移送有关部门处理;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任。

  第二十五条 使用社会捐赠性资金和政府交办的其他国家建设项目的审计监督,参照本办法执行。

  第二十六条 本办法由市审计局负责解释。

  第二十七条 本办法自二○○九年三月一日起施行。


关键词: 行政诉讼/诉讼调解/法院协调
内容提要: 从诉讼调解的本意来看,行政诉讼中不应存在法院主持的、对被诉行政行为合法性审查问题在双方当事人之间进行调解的机制。目前法院在审理行政案件时所进行的不是也不应当是调解,而是协调。协调是指法院在审理行政案件的过程中主动运用法律的基本原则和具体规定,在双方当事人之间,以及其他相关各方之间进行的协商、调停、沟通、探索案件处理办法的活动。对其加以考察和关注,是正视现实的需要。从实现法治的角度而言,允许协调的存在是一件不得已而为之的事情。


行政诉讼中能否适用调解、和解的争论由来已久。《行政诉讼法》禁止人民法院在对行政案件进行合法性审查时适用调解。最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》虽然没有使用“调解”或“协调”的字眼,但普遍被理论界和司法实际部门认为是默认调解、和解存在并试图加以规范的一个正式规定(注:实际上,这个司法解释并未规定调解、和解,而只是对如何“依法审查行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉的行为”加以规范,并未涉及行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉以外的内容。其中对被告改变具体行政行为的要求不能理解为法院主持调解的原则要求。)。究竟应该如何看待行政诉讼中的调解,协调又有着怎样的含义,这需要考量行政诉讼的现实状况,做一番正本清源的形而上之研究。

一、对调解本意的必要反思

概念是界定和认识事物的基础,也是讨论和对话的前提。行政诉讼中能否适用调解,前提是对调解概念有统一的认识,否则缺乏对话的基础。调解的基本意思,是指在一个中立而权威的第三方的主持、引导和促进下,通过争议当事人自己的协商,达成一致的协议,以解决彼此间纠纷的一种法律机制。它既不同于完全基于当事人相互的协商、妥协的和解,也不同于基于第三方的权威性裁决的仲裁、行政裁决和司法裁判。如果从纠纷解决机制角度加以细致考察,可以发现,人们在使用调解一词时,还是有多重所指的。调解有时候是指解决纠纷的途径,即是指通过何种路径实现纠纷的解决,如人民调解和行政调解(注:我国目前不存在作为行政救济途径的行政调解,但是,有作为民事救济途径的行政调解,《海上交通安全法》(1983年9月2日通过)第46条规定:“因海上交通事故引起的民事纠纷,可以由主管机关调解处理,不愿意调解或调解不成的,当事人可以向人民法院起诉。”类似的规定还有如《大气污染防治法》(2000年修订)第62条,《固体废物污染环境防治法》(2004年12月29日修订)第84条。)。调解可以指在其他纠纷解决途径如诉讼途径、仲裁途径中运用的结案方式,即在纠纷处理过程中双方达成调解协议从而以调解方式结案。有时候,调解也指在诉讼、仲裁等纠纷解决途径中所使用的方法,比如说案件审理过程中法官进行了调解,但未成功,进而做出了判决。

案件能否调解,基本的前提是当事人具有实体上的处分权。民事案件中之所以能够适用调解,就是因为双方当事人有实体上的处分权。如果没有处分权,没有对实体权利的放弃,案件不存在调解的余地。当然,所谓的实体权利仅仅是想象的,正如后文将要论述,调解正是在实体权利义务关系并未明晰的情况下进行的。

由于行政诉讼法未规定调解,让我们先回到民事诉讼领域进行一番探究。《民事诉讼法》第85条规定:“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解。”第88条规定:“调解达成协议,必须双方自愿,不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。”依此两条规定,法院调解的要求是:第一,当事人自愿;第二,案件事实清楚;第三,在分清是非之后达成的调解协议的内容不得违反法律规定。对此,笔者认为,调解应当自愿,毫无疑问。但是,调解要求事实清楚和不违反法律规定显然不是一种实事求是的态度。

首先,调解的基础是否是事实清楚?案件之所以需要调解往往就是因为事实不清楚。如果当事人(至少是一方当事人)认为事实清楚,案件结果预期明确,或者认为法官能够做出判断,往往不存在调解的情况。双方对事实的认识不一致,对案件的处理结果预期不明,法官也可能很难从现有的证据材料中发现客观真实做出判断,在这样的情况下才可能需要调解。这里所说的是“法官也可能很难从现有的证据材料中发现客观真实做出判断”,是从当事人角度所做的分析,当事人双方,或者至少有一方,认为案件结果难以预测,不知结果是否对自己有利。也就是说,第一,双方对案件事实认识不一致;第二,双方对“法官也难以下判”,倒是有着基本一致的判断。从法院来说,案件一旦受理,不管案件证据情况如何、当事人是否完成了自己的举证责任,法院总是要做出最后的判断的。这个时候证明标准就很重要了,作为主审法官,需要结合案件的情况和证明标准做出自己的判断,得出心证结论。因此,从法律上说,为使案件公正、顺利解决,调解在程序上应当以当事人充分举证、案件进行了必要的证据交换为前提(注:这里所说的证据交换,并非法定的证据交换制度,而是从原则上分析调解的程序前提。这种研究,并非在进行某种制度设计。)。所以,在事实问题上,调解的前提并非事实清楚,而是需要经过证据交换,当事人了解对方所掌握的证据。

当然,民事案件的性质决定了当事人可以自由处分自己的实体权利,因而在民事诉讼的任何阶段都可以进行调解,正如当事人在任何时候都可以进行和解一样。但这里隐含的一个意思是基于当事人具有完全的处分权,民事诉讼并不必讲求案件的公正解决。但是,一个案件之所以进入诉讼,就是因为当事人之间存在纷争,存在难以和解的情况。当事人到法院来是为了获得裁判。一旦案件进入诉讼程序,尽管随时可以和解,但如果法院要进行调解,则应当遵循起码的公正程序。

其次,调解协议的内容是否不得违反法律规定?事实是否清楚与调解协议内容是否违法密不可分。但仅就调解协议内容来说,就某个特定的案件而言,其调解协议内容完全依法是不可能,也是不必要的。只能说调解不得违反法律的禁止性规定,不得侵犯国家和社会公共利益。至于不损害某一方的权益可就说不准了,因为由于事实不清,权益和损害本身都是难以明确的。顾培东认为,调解所追求的主要是冲突权益的处置及补偿结果。“英国法社会学家科特威尔对调解的特征作过描述:第一,在调解中,双方通常选择一个彼此都能接受的第三方;第二,第三方并不试图运用现有的法律规范来解决双方的冲突,而是对冲突双方提出的观点和要求策划一种妥协与和解的办法;第三,调解人力求提出明智的冲突双方都能接受的解决冲突的建议,避免使双方中任何一方认为这一建议是完全错误的,并使双方都对结果感到满意。由此可见,在解决冲突的若干不同效果中,调解所追求的仅是冲突和对抗的消弭。为了实现这一效果,在西方国家,甚至常常以损害法律原则为代价。”[1]所以,调解不能要求不违背法律或者法律的基本原则。法律都是根据基本原则制定的,理论上说,不应当有违背基本原则的法律。以继承案件为例,男女平等是我国法律的基本原则,这个原则也贯彻在继承法之中。但是,在继承案件中运用调解方式处理案件时,男女平等的原则很可能是会放在一边的,特别是在农村。调解的实质是寻求冲突解决方案。对案件进行调解,就不在乎追究对错是非,不在于追究责任,而在于解决纠纷。从这个角度说调解是“和稀泥”,在某种程度上是正确的。2004年11月1日起实施的最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》,没有对案件事实是否清楚和协议内容是否合法等做出进一步规定,而只是规定在哪些情况下的调解是不被允许的。其第12条:“调解协议具有下列情形之一的,人民法院不予确认:(1)侵害国家利益、社会公共利益的;(2)侵害案外人利益的;(3)违背当事人真实意思的;(4)违反法律、行政法规禁止性规定的。”

总之,调解是指由一个中立公正的第三方对当事人双方之间的纠纷进行调停、斡旋,寻求解决方案的机制。法院对案件进行调解的实体前提是当事人有处分权,程序前提应当是案件进行了必要的证据交换,双方当事人了解对方所掌握的证据。就其与法律的关联来说,调解不能违背法律的禁止性规定。

二、行政诉讼中能否适用调解的讨论

行政诉讼中能否适用调解问题,在行政诉讼法起草过程中就是一个争议较大的问题。而行政诉讼法实施以后的司法实践现状,则再次将这个问题纳入人们讨论的视野。1998年以来,有关此主题的论文大量发表,不少学者主张,行政诉讼应设立调解原则,认为行政诉讼中不能适用调解的诸观点均不能成立,有学者甚至进一步探讨了调解适用的范围以及程序(注:以“行政诉讼调解”为题检索中国知网(CNKI),1981-2010总共有132篇论文,其中核心期刊论文14篇。该数据库核心期刊的认定标准为北京大学《中文核心期刊要目总览》。)

关于行政诉讼中能否适用调解,最主要的争论就是行政机关的处分权问题。行政诉讼中不能适用调解的观点,主要理由是基于公权力不得自由处分之原理。认为行政诉讼争议的是被告行政机关的公权力行使问题,这种权力对于行政机关来说,既是职权也是职责,行政机关必须依法严格履行,而不得放弃、转让或作其他处分。由于行政机关不享有实体处分权,因此,以当事人享有实体处分权为存在基础的诉讼调解在行政诉讼中没有生存空间。除了公权力不能处分以外,否定行政诉讼中调解适用可能性的观点往往还基于这样几个理由:(1)行政主体的行政裁量权不是任性或任意裁量权,法律留给行政主体以裁量的权力,旨在使行政主体针对实际情况作出最合理的决定。因此,即使在行政裁量权范围内,行政主体也不得任意处分。(2)行政诉讼的中心问题是裁断行政行为的合法性,而不仅仅是为了平息争议、解决纠纷。不能为了解决争议而允许行政主体处分其职权。(3)如果行政诉讼可以调解,行政主体为避免败诉,可能会以公共利益为交易代价以获取行政相对人的宽宥,致使无法及时纠正其违法行为。(4)在资源、信息等方面处于强势的行政主体可能会使用威胁、恐吓等手段迫使行政相对人作出无限度的让步,导致行政相对人的合法权益得不到有效保护,有违《行政诉讼法》的初衷。[2][3]当然,肯定论者对此都一一予以驳斥,并认为,在行政诉讼中适用调解不仅在理论上说得通,从实际情况来看,甚至还很有必要。(注:相关讨论的综述见林莉红、赵清林:《回顾与反思:七年来我国行政诉讼法学的新发展》,载《中国行政法之回顾与展望——中国行政法二十年博鳌论坛暨中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集》,中国政法大学出版社2006年12月版。)

笔者认为,除了行政赔偿、行政补偿以外,行政诉讼中不能适用调解,包括划定范围的调解。如行政奖励、行政裁决、行政合同,虽然存在一定的行政裁量空间,但在当下的环境中,也是不宜允许行政机关自由处分,因而不应允许调解的。

第一,公权力不得自由处分。即使行政机关有自由裁量权,也不能认为行政机关是在自由处分这种裁量权。自由裁量权只是赋予行政机关根据案件的情况做出机动灵活处理的权限,并不是在随意处分公权力。这与前述调解的基础是实体上的处分权,即“放弃”权利是不同的。基于此,笔者仍然认同调解的基础在于案件本身的民事性质,如行政赔偿、行政补偿。

在当下的法治环境和法治意识背景下,公权力尤其不得自由处分。其实,公权力不得自由处分原则也不是绝对的。随着历史发展和法治环境改善,也有可能发生变化。实际上,公权力特征最为明显的是在刑事诉讼中。而刑事诉讼中辩诉交易就是和解。在美国,70%刑事案件是辩诉;交易结案的[4]。域外也有行政诉讼和解的规定。(注:德国行政法院法第106条;我国台湾地区“行政诉讼法”第219条。)公权力是否可以自由处分,涉及相互关联的两个因素,其一,国家的法治环境和人们的法治意识;其二,行政诉讼法的立法目的。在某种特定的法治环境和法治意识的背景下,行政诉讼中能否适用调解,则需要根据行政诉讼法的立法目的来确定。当法治成为社会的共识时,当所有公权力的行使者都秉承公平正义理念去行事时,放心地让行政机关“自由”处分公权力也许成为可能。而行政诉讼法的立法目的仅仅是解决纠纷,化解和消除冲突,则调解毫无疑问可以加以适用;如果行政诉讼法的立法目的不仅仅是解决纠纷,而更重要的是监督行政机关依法行政和保障公民权利,则调解需要慎重考虑。所以,公权力的处分并不是案件是否可以调解的关键。这就涉及另一个问题:对中国现实的考量。

第二,正确看待当下的现实。行政诉讼中可以适用调解的观点强调调解的现实需要,笔者认为,这种所谓现实需要完全是无稽之谈。行政诉讼实践中大量运用调解并不表明调解当然具有正当性。一个显见的事实就是只有当具体行政行为在事实上或者法律上出现问题时,被告才会接受调解。如果具体行政行为主体合法,事实清楚、程序适当、适用法律正确,被告是不会接受调解的。据笔者观察,实践中甚至是只要被诉行政行为大致符合法律规定,被告都是不会接受调解。如果法律规定行政诉讼中可以适用调解,很可能行政诉讼中就不会有被告败诉的判决作出,甚至不会有判决的作出了。因此,当法治尚未成为社会的共识时,当行政机关对待行政诉讼的原告还是“你告我是一阵子,我管你是一辈子”的心态时,认同任何范围的调解,都可能是对行政机关违法的放任。在认为行政诉讼具有监督行政和救济权利的性质与功能基础上,若调解仅在被诉的具体行政行为违法时运用,则显然没有也罢。在实行依法行政不久,在刚刚提出建设法治政府的中国,如果行政诉讼成为迁就被告之诉,则是中国法治建设的悲哀,也是所有法律人所不愿意看到的。

三、行政诉讼中运用协调的现实情形

尽管我国《行政诉讼法》规定除了赔偿诉讼外,人民法院审理行政案件不得适用调解,然而,在审判实践中大量存在所谓调解现象,经法院调解后原告撤诉甚至成为一些法院行政案件主要的结案方式。立法上的禁止与实践中大量运用的悖论现象确实值得我们思考和探究。

经过考察,笔者认为,目前法院在审理行政案件时所进行的不是也不应当是调解,而是协调。法院在行政案件处理过程中做了大量的协调工作,这种工作并不是本来意义的调解。尽管行政诉讼立法遵循逐步扩大行政诉讼受案范围的原则,发生行政纠纷后很多案件进入了行政审判。而法院把案件“收进来”之后,却面对由于行政机关决策失误、管理水平低下、现行行政法规范缺乏应对等原因所带来的诸多问题,很难依据行政诉讼法的规定对案件作出判决。但是,作为审判机关,法院是必须要把案件“送出去”,即是要结案的。无论采取判决方式还是撤诉方式,或者其他方式,法院终归要对案件作出一个处理或者说结论。既然不能依据行政诉讼法的规定作出判决,就得想其他办法,再利用现行法律允许的方式结案,这就是协调存在的原因。对此,实践中有多种需要协调处理行政案件的情况。

(一)行政机关的管理水平和能力跟不上时代发展而需要协调

有些案件是由于行政机关管理水平问题而出现的差错,比如程序上、证据上,以及适用法律上的一些问题等。这种情况下,被诉的具体行政行为确实违法,法院应当判决撤销。由于行政行为涉及复杂的多方主体,对原告来说,法院撤销被诉的具体行政行为仅仅是解决问题的第一步。这种情况在行政裁决、行政确认等领域比较多发。由于涉及案外多方当事人的行为,需要具有一定权威性的主体进行各方的协调工作,这时,法院的协调具有很重要的意义。

一位行政庭的法官描述了这样一则真实案例。某村村委会将集体所有的土地5. 62亩发包给村民杨某承包经营,镇政府为其颁发了《农户承包集体土地经营证》,承包期30年。后县政府又将杨某承包土地中的140平方米批给了第三人严某建房。杨某不服诉至法院,法院做出了撤销严某建设用地批准通知书的判决,但第三人房屋已建成并居住,原告减少的土地不但未得到解决,而且在二轮承包时县政府为其颁发的承包经营证,承包的土地又减少2亩多。杨某再次诉至法院,要求撤销三个承包经营证。本案行政行为违法,依法应当判决撤销。但农村实行承包责任制时间较长,农户的人口和土地情况变化较大,二轮承包涉及调整农民承包土地户数较多,简单的判决撤销,可能引起较大的波动,不利于农村土地承包的稳定。颁发承包经营证的行政行为虽然判决撤销了,原告减少的土地仍很难得到解决,案结事不能了,不利于稳定。为此,法院在审理过程中加大了协调力度,杨某所在的村委会用机动地,将杨某先后减少的承包地全部补上,签订了承包合同,被告为其颁发了经营证,杨某也主动放弃了其他请求,撤回了起诉。(注:湖北省保康县人民法院行政审判庭陈道明:《从一件农村承包经营权案件的处理看行政诉讼协调制度》。中国法院网:http://blog. chinacourt. org/wp-profile1. php? author=11966,最后访问日期,2010年7月12日。)有的案件,并非被诉行政行为违法而是相关的行政行为有问题,法院难以简单地一判了之。如国土局处罚某公司违法占地,而该公司之所以违法占地,是之前当地政府招商引资时承诺土地等事宜由政府办理,后政府又因为各种原因未给予办理。原告在收到国土部门处罚时,对处罚行为提起诉讼。从国土局的处罚决定看,无论是事实依据、法律依据还是处罚程序都是合法的,但如果法院驳回原告的诉讼请求,很可能由此引起更多的矛盾,导致社会的不安定因素。由于行政机关整体管理水平低下,行政决定相互冲突,法院单单审查进入诉讼的行政行为并不能真正解决问题。这种情况下,法院往往需要在多个行政机关之间,以及行政机关与原告之间进行协调工作,促使争议最终获得解决。

(二)基于案件事实和证明标准确定的困难而需要协调


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