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国土资源部 财政部 农业部


关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知

各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局）、财政厅（局）、农业（农牧、农村经济）厅（局、委、办），新疆生产建设兵团国土资源局、财务局、农业局：

　　为贯彻落实十七届三中全会精神和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号，以下简称中央1号文件）有关要求，切实加快推进农村集体土地确权登记发证工作，现将有关事项通知如下：

　　一、充分认识加快农村集体土地确权登记发证的重要意义

　　《土地管理法》实施以来，各地按照国家法律法规和政策积极开展土地登记工作，取得了显著的成绩，对推进土地市场建设，维护土地权利人合法权益，促进经济社会发展发挥了重要作用。但是，受当时条件的限制，农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，有的地区登记发证率还很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，这与中央的要求和农村经济社会发展的现实需求不相适应。明晰集体土地财产权，加快推进农村集体土地确权登记发证工作任务十分紧迫繁重。

　　（一）加快推进农村集体土地确权登记发证工作是维护农民权益、促进农村社会和谐稳定的现实需要。通过农村集体土地确权登记发证，有效解决农村集体土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民权益。

　　（二）加快推进农村集体土地确权登记发证工作是落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度、提高土地管理和利用水平的客观需要。土地确权登记发证的过程，是进一步查清宗地的权属、面积、用途、空间位置，建立土地登记簿的过程，也是摸清土地利用情况的过程，从而改变农村土地管理基础薄弱的状况，夯实管理和改革的基础，确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，将农民与土地物权紧密联系起来，可以进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性。

　　（三）加快推进农村集体土地确权登记发证工作是夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要。加快农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提，是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。

　　二、切实加快农村集体土地确权登记发证工作，强化成果应用

　　各地要认真落实中央1号文件精神，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。要按照土地总登记模式，集中人员、时间和地点开展工作，坚持依法依规、便民高效、因地制宜、急需优先和全面覆盖的原则，注重解决难点问题。

　　（一）完善相关政策。认真总结在农村集体土地确权登记发证工作方面的经验，围绕地籍调查、土地确权、争议调处、登记发证工作中存在的问题，深入研究，创新办法，细化和完善加快农村集体土地确权登记发证的政策。严禁通过土地登记将违法违规用地合法化。

　　（二）加快地籍调查。地籍调查是土地登记发证的前提，各地要加快地籍调查，严格按照地籍调查有关规程规范的要求，开展农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权调查工作，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途等基本情况。有条件的地方要制作农村集体土地所有权地籍图，以大比例尺地籍调查为基础，制作农村集体土地使用权，特别是建设用地使用权、宅基地使用权地籍图。县级以上城镇以及有条件的一般建制镇、村庄，要建立地籍信息系统，将地籍调查成果上图入库，纳入规范化管理，在此基础上，开展土地总登记及初始登记和变更登记。建立地籍成果动态更新机制，以土地登记为切入点，动态更新地籍调查成果资料，保持调查成果的现势性，确保土地登记结果的准确性。

　　（三）加强争议调处。要及时调处土地权属争议，建立土地权属争议调处信息库，及时掌握集体土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权权属争议动态，有效化解争议，为确权创造条件。

　　（四）规范已有成果。结合全国土地登记规范化和土地权属争议调处检查工作，凡是农村集体土地所有权证没有确认到具有所有权的农民集体经济组织的，应当确认到具有所有权的农民集体经济组织；已经登记发证的宗地缺失档案资料以及不规范的，尽快补正完善；已经登记的宗地测量精度不够的，及时进行修补测；对于发现登记错误的，及时予以更正。

　　（五）加强信息化建设。把农村集体土地确权登记发证同地籍信息化建设结合起来，在应用现代信息技术加快确权登记发证的同时，一并将地籍档案数字化，实现确权登记发证成果的信息化管理。建设全国土地登记信息动态监管查询系统，逐步实现土地登记资料网上实时更新，动态管理，建立共享机制，全面提高地籍管理水平，大幅度提高地籍工作的社会化服务程度。

　　（六）强化证书应用。实行凭证管地用地制度。土地权利证书要发放到权利人手中，严禁以统一保管等名义扣留、延缓发放土地权利证书。各地根据当地实际，可以要求凡被征收的农村集体所有土地，在办理征地手续之前，必须完成农村集体土地确权登记发证，在征地拆迁时，要依据农村集体土地所有证和农村集体土地使用证进行补偿；凡是依法进入市场流转的经营性集体建设用地使用权，必须经过确权登记，做到产权明晰、四至清楚、没有纠纷，没有经过确权登记的集体建设用地使用权一律禁止流转；农用地流转需与集体土地所有权确权登记工作做好衔接，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变，土地用途不改变，农民土地承包权益不受损害；对新农村建设和农村建设用地整治涉及宅基地调整的，必须以确权登记发证为前提。

　　充分发挥农村土地确权登记发证工作成果在规划、耕保、利用、执法等国土资源管理各个环节的基础作用。农村集体土地登记发证与集体建设用地流转、城乡建设用地增减挂钩、农用地流转、土地征收等各项重点工作挂钩。凡是到2012年底未按时完成农村集体土地所有权登记发证工作的，农转用、土地征收审批暂停，农村土地整治项目不予立项。

　　三、加强组织领导，强化督促落实

　　（一）加强组织领导。国土资源部会同财政部、农业部成立全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组，办公室设在国土资源部地籍管理司，由成员单位有关方面负责人、联络员及工作人员组成，具体负责推进农村集体土地确权登记发证的日常工作。省级人民政府国土资源部门要牵头成立相应的领导小组，负责本地区工作的组织和实施。市（县）政府是农村集体土地登记的法定主体，市（县）成立以政府领导为组长的工作领导小组，国土资源部门承担领导小组的日常工作，负责编制实施方案，分解任务，落实责任，明确进度，定期检查，抓好落实。农村集体土地所有权确权登记发证应当覆盖到本行政区内全部集体土地。

　　（二）周密部署安排。各省要抓紧摸清本地区集体土地确权登记发证现状，研究制定具体工作方案，明确年度工作目标和任务，加强人员培训，落实责任制，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，2012年底基本完成把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织的任务。

　　建立全国农村集体土地确权登记发证工作进度汇总统计分析和通报制度。请省级领导小组办公室于2011年6月底将本地区农村集体土地确权登记发证工作进展情况报办公室，此后按季度定期上报工作进度情况，并逐步建立网上动态上报机制，办公室将采取多种方式加强督促检查。

　　（三）切实保障经费。相关地方政府要按照中央1号文件要求，统筹安排，将农村集体土地确权登记发证有关工作经费足额纳入财政预算，保障工作开展。

　　（四）加强土地登记代理机构队伍建设。借助土地登记代理机构等专业力量，提高确权登记发证的效率和规范化程度。

　　（五）宣传动员群众。各地要通过报纸、电视、广播、网络等媒体，大力宣传农村集体土地确权登记发证的重要意义、工作目标和法律政策，创造良好的舆论环境和工作氛围。争取广大农民群众和社会各界的理解支持，充分发挥农村基层组织在登记申报、土地确权、纠纷调处等工作中的重要作用，调动广大农民群众参与的积极性。国土资源部将适时召开加快推进农村集体土地确权登记发证工作现场会，总结、推广、宣传典型经验，为全国提供示范典型。

国土资源部 财政部 农业部
二〇一一年五月六日




□ 中国人民大学法学院证据学研究所所长 何家弘


（一）


1998年春天，我参加了侦探小说作家联谊会组织的武夷山采风活动，然后又作为中国-欧盟高等教育交流合作项目的受益人，到法国的埃克斯-马赛大学法学院做访问学者。在此期间，我收集积累素材并进行初步创作，后来于暑假期间完成了一部解读证据法学的小说——《黑蝙蝠·白蝙蝠——证据的困惑》，由贵州人民出版社于1999年出版。在该书中，我借当事人之口，系统讲述了证据法学的内容，特别介绍了一些外国的证据制度和规则。在当时，这是一部很有特色的小说，对于普及证据法学的知识也发挥了一点作用。


十多年过后，当我要修订这部小说的时候，发现那些证据法学的内容已有些过时，而且会削减读者阅读犯罪悬疑小说的兴趣。于是，我决定尽可能删除那部分内容，仅保留基本的故事框架。另外，正在把这部小说翻译成法文出版的法国黎明出版社编辑在来信中说，法国读者很喜欢小说中的“洪钧-宋佳组合”，希望在这部小说中能再次看到他们的身影。于是，我让宋佳走进了“武夷山疑案”的审判法庭，也算是满足了读者的一个愿望。修订之后，这部小说的名字也改为更符合创作本意的《无罪谋杀》。


刑事司法有一个美丽的传说，那就是“既不冤枉一个好人，也不放纵一个坏人”。但是，在任何国家的刑事司法制度中，这都是做不到的。从这个意义上讲，刑事错案的发生具有不可避免性，只是或多或少的问题。在当今世界，不仅法制不太健全的国家有刑事错案，譬如中国，法制比较健全的国家也有刑事错案，譬如美国。自20世纪90年代中期开始，美国的许多州都建立了“无辜者中心”，通过“无辜者行动”对可能错判的案件进行复查，至今已通过DNA检验，发现并纠正了约380起错案。


（二）


2011年4月7日至11日，我应邀到美国的辛辛那提市参加了“2011年无辜者协作网研讨会——错判的国际探索”，并在会上做了关于中国大陆地区刑事错案问题的主题发言。在研讨会上，来自墨西哥的代表罗伯托·赫尔南德兹放映了他执导拍摄的一部纪录片，披露了墨西哥刑事司法制度存在的问题。该片名为《有罪推定》，其寓意发人深省。


2012年8月7日至8日，“预防刑事错案国际研讨会”在吉林省长春市顺利举行。此次会议由中国人民大学刑事法律科学研究中心和吉林大学法学院共同主办，主题是“完善司法制度，预防刑事错案”，来自中国大陆地区的150多位专家学者，以及来自我国香港地区、澳门地区、台湾地区和美国、英国、挪威等国家的16位代表参加了研讨会。预防刑事错案，需要改良我国的诉讼制度，例如转变刑事庭审虚化的现状和改良陪审徒有虚名的制度，也需要完善我国的证据制度，例如明确犯罪嫌疑人、被告人有权保持沉默和细化非法证据排除规则。另外，司法人员还必须转变司法观念。


司法观念是指司法人员在实践中逐渐积累形成并指导其行为的思想、观点和心理状态。就刑事错案的预防来说，司法观念的转变包括十个方面：（一）从一元片面的价值观转向多元平衡的价值观；（二）从权力本位的司法观转向权利本位的司法观；（三）从长官至上的司法观转向法律至上的司法观；（四）从军事斗争的司法观转向文明公正的司法观；（五）从暗箱操作的司法观转向公开透明的司法观；（六）从偏重实体的公正观转向实体和程序并重的公正观；（七）从有罪推定的办案观转向无罪推定的办案观；（八）从侦查中心的程序观转向审判中心的程序观；（九）从查明事实的办案观转向证明事实的办案观；（十）从倚赖人证的证明观转向重视科学证据的证明观。


刑事案件都是发生在过去的事实，司法人员不能直接去感知，只能通过各种证据去间接地认识。由于多种因素的影响和限制，司法人员的这种认识无法保证百分之百的准确。因此，无论是侦查人员还是预审人员，无论是检察人员还是审判人员，他们就案件事实所做出的决定都难免出现误差。这是理论和实践都已经证明了的事情。


从办案的客观结果来看，误差有两种情况：一种是把有罪者当成了无罪者。于是，该抓的没抓，该关的没关，该起诉的没起诉，该判刑的没判刑，总之，是放纵了坏人。另一种情况是把无罪者当成了有罪者。结果，不该抓的抓了，不该关的关了，不该起诉的起诉了，不该判刑的判了刑，总之，是冤枉了好人。为了简便，我们可以把前者统称为“错放”，把后者统称为“错判”。


在案件中证据不足的情况下，办案人员面临两难的选择。放吧，可能放纵坏人；判吧，可能冤枉好人。当然，有人会说，继续调查嘛，案情总能水落石出，但是，受人力、物力、时间等客观条件的限制，继续调查只是一句空谈，或者是一厢情愿。换言之，有些案件就是无法查至水落石出。在这种情况下，办案人员的选择在很大程度上反映了他们的司法观念。


（三）


我们的民族传统似乎是宁愿“错判”也不要“错放”的。诚然，我们无论在法理上还是在道义上都坚决反对“宁可错杀三千，也不放走一个”的口号，但是，让我们接受西方那种“宁可错放十个，也不错判一个”的观点亦有困难。有人认为，让有罪者逃脱处罚是使社会利益受到损害，而让无罪者错受处罚是使个人利益受到损害。两相比较，后者的损害轻于前者。换言之，如果一定有错的话，那么这错误最好由个人承担。社会利益高于个人利益！


我并不反对个人利益服从集体利益。但是，人们在比较“错放”与“错判”的危害时，犯了一个“计算上的错误”。实际上，“错放”只是一个错误；而“错判”很可能是两个错误。“错放”只是把一个有罪者错误地放到了社会中；而“错判”则在错误地处罚一个无罪者的同时，还可能放纵一个真正的罪犯。2010年震惊中国的赵作海冤案和2013年颇受关注的“浙江张氏叔侄冤案”都是很好的例证。另外，错判还有一个严重的潜在危害，那就是使社会公众丧失对司法乃至国家的信念！由此可见，“错判”的危害要大于“错放”的危害。因此，在案件事实处于模糊状态时，办案人员的选择应该是宁可“错放”也不要“错判”！这正是无罪推定原则的一项基本要求。


于是，我在《无罪谋杀》的题记中写到：“在刑事诉讼中,任何人在被法院依法判定有罪之前,应该先被假定为无罪者,然后由公诉方承担证明责任。被告人既不承担证明自己无罪的责任，也不承担证明自己有罪的义务。如果公诉方不能用确实充分的证据证明被告人有罪，法院就应判被告人无罪。简言之，疑罪从无。”